導讀

2017年8月，美國總統(tǒng)特朗普指示美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）對中國開展301調(diào)查。2018年3月，USTR發(fā)布了調(diào)查結(jié)果，即《基于1974年貿(mào)易法301條款對中國關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實踐的調(diào)查結(jié)果》（下稱《301報告》），特朗普據(jù)此對中國發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)。301報告的主要內(nèi)容有哪些？美方對中國的指責是否客觀？中國有哪些待改進之處？本文旨在全面客觀評估《301報告》，提出中國應對中美貿(mào)易戰(zhàn)的建設(shè)性意見。

摘要

美方301報告分六章對中國展開五項指控，包括不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、歧視性許可限制、政府指使企業(yè)境外投資獲取美國知識產(chǎn)權(quán)和先進技術(shù)、未經(jīng)授權(quán)侵入美國商業(yè)計算機網(wǎng)絡(luò)及其他可能與技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域相關(guān)的內(nèi)容，為發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)提供依據(jù)。1）不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度，一是認為中國政府利用所有權(quán)限制，如合資企業(yè)、外國股權(quán)比例限制等方式強制美國公司向中國公司轉(zhuǎn)讓技術(shù)；二是認為中國政府利用行政許可、審批程序強迫美國公司以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為獲取市場準入的條件。2）歧視性的許可注冊限制，美方指責我國《技術(shù)進出口管理條例》與《合同法》中關(guān)于技術(shù)改進的所有權(quán)和賠償責任歸屬的規(guī)定偏袒國內(nèi)企業(yè)，對外資企業(yè)設(shè)置歧視性限制。3）對外投資，認為中國政府通過國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、資金支持等多種手段，引導中資企業(yè)海外并購，并通過高科技領(lǐng)域的并購不正當?shù)孬@取美國企業(yè)先進技術(shù)。4）指責中國未經(jīng)授權(quán)侵入美國計算機系統(tǒng)，盜取商業(yè)秘密。5）其他可能和301調(diào)查相關(guān)的中國法律、政策和實踐，但美國承認不確定這些內(nèi)容是否應納入301調(diào)查。

美方301報告存在數(shù)據(jù)的誤導性引用、片面陳述、雙重標準和混淆概念四大問題。

1）數(shù)據(jù)的誤導性、選擇性引用。第一，例如301報告聲稱一項基于1000家歐盟企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示，52%的受訪企業(yè)希望建立外商獨資企業(yè)而非合資企業(yè)。事實上，該調(diào)查發(fā)放了1000份問卷，實際僅回收203份，對是否希望建立外商獨資企業(yè)問題作答的企業(yè)僅25家。以25家企業(yè)中的52%當做1000家企業(yè)的52%，誤導性明顯。第二，針對中方對外投資，美方將中國政府視為“走出去”企業(yè)的幕后操縱力量，認為中方通過企業(yè)有計劃地竊取美國高科技。事實上一方面美對我高科技封鎖，另一方面我國企業(yè)對美投資集中于房地產(chǎn)、金融、旅游和娛樂等行業(yè)，高科技行業(yè)并非投資主力，2005年-2017年，中國企業(yè)對美國的投資總額為1720億美元，其中，旅游和娛樂項目占總投資的20%，金融地產(chǎn)類項目占總投資額的29%，即近一半的投資集中在娛樂和金融地產(chǎn)領(lǐng)域，而高科技領(lǐng)域的投資額僅為215億美元，占總投資額的12.5%。2005年-2017年，中國在亞洲、南美和非洲等地的對外投資總額達10980億美元，是同期對美投資額的6倍多，其中45%投資于基礎(chǔ)能源領(lǐng)域，21%投資于交通領(lǐng)域。第三，針對美方認為中國竊取高科技，事實上近年來中國對外支付知識產(chǎn)權(quán)費用高速增長。

2）對事實的片面陳述。針對“不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓”，301報告指責我國汽車行業(yè)的“市場換技術(shù)”政策強制轉(zhuǎn)讓技術(shù)。改革開放以來，越來越多的外資進入中國，外企基于經(jīng)濟利益考量而轉(zhuǎn)移技術(shù)，是典型的市場行為，而非強制交易技術(shù)。外資公司在我國汽車行業(yè)長期占據(jù)主導地位，核心零部件如發(fā)動機、變速箱等技術(shù)從未轉(zhuǎn)移。同時，外資企業(yè)利用地方政府招商引資的競爭，最大程度降低技術(shù)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，結(jié)果是美國企業(yè)占領(lǐng)了中國市場，但中國并未換到核心技術(shù)。

3）雙重標準。301報告指責中國的許多政策、法規(guī)和實踐，但對美國的類似做法卻鮮有提及。關(guān)于歧視性許可限制，第一，USTR指責我國《技術(shù)進出口管理條例》“在技術(shù)進口合同有效期內(nèi)，改進技術(shù)的成果屬于改進方”的規(guī)定侵害美國企業(yè)的合法權(quán)益，削弱了美國企業(yè)保護自身知識產(chǎn)權(quán)的能力。這種指責存在明顯的法理漏洞，保護改進方的權(quán)益是為了促進已有技術(shù)的改進，同時指責也違反了國際上關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的一般原則，即聯(lián)合國《國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓行動草案》中規(guī)定不得設(shè)置條款限制受讓人從事按當?shù)厍闆r吸收和更改所轉(zhuǎn)讓技術(shù)的研究和發(fā)展。美國政府一方面要求中國等其他國家遵守WTO等國際組織的相關(guān)規(guī)定，另一方面又在301報告中公然做出違反國際準則的指責。第二，美方指責中國法律歧視外國企業(yè)，在技術(shù)進口中額外要求外國企業(yè)進行合同備案。然而，中國國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同，同樣需要向科技部進行統(tǒng)一登記管理，并未享受特權(quán)；在過去很長一段時間，在中國境內(nèi)享受特權(quán)的是外國企業(yè)而非中國企業(yè)，外國企業(yè)長期在稅收法律上享受超國民待遇，直到2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法，當前外資企業(yè)仍在我國享有部分稅收優(yōu)惠政策。USTR在301報告中絲毫不提中國長期以來對外資企業(yè)及個人各項優(yōu)惠政策對中國企業(yè)造成的不公，僅強調(diào)在管理方面的國民待遇，雙重標準使其論據(jù)過于片面狹隘。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，301報告廣泛批評我國高科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，認為中國政府不公平地指導和促進中國公司對美國公司和資產(chǎn)進行投資和收購，事實上產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中發(fā)揮著重要的作用，包括美國在內(nèi)的各主要經(jīng)濟體近年來均在高科技領(lǐng)域制定相似產(chǎn)業(yè)政策。美國選擇性忽略他國數(shù)據(jù)，表明了打著貿(mào)易保護主義旗號遏制中國的本質(zhì)。關(guān)于正常技術(shù)審查限制，美方指責中國正常的技術(shù)審查，卻不談美國同樣存在對進出口技術(shù)的限制與審查，并將不同國家分為不同等級。

4）混淆概念。301報告混淆國民待遇和正常技術(shù)安全審查的概念，將我國為保證國家安全進行的正常技術(shù)審查與對外資技術(shù)采取非國民待遇混為一談。

301報告反映出美方意圖，害怕中國取得先進技術(shù)趕上并壓制美國的競爭優(yōu)勢，更擔憂的是中國政府大范圍、深度介入高科技創(chuàng)新的制度和行為，因此要打壓遏制（維權(quán)）技。在美方警覺中國時，市場換技術(shù)越發(fā)困難，同時一味引進技術(shù)將阻礙自主創(chuàng)新，有必要提高產(chǎn)業(yè)政策的效率以增加創(chuàng)新與發(fā)展的內(nèi)生動力。美方?jīng)]有看到中國加入WTO以來積極履行承諾，在降低關(guān)稅、放寬限制、保護知識產(chǎn)權(quán)等方面做出努力和進步。

面對美方指責，我們應化壓力為動力，正視不足，繼續(xù)在降低關(guān)稅、放寬投資限制、完善法律法規(guī)、打破國企壟斷、更大力度地推動改革開放、建立更高水平的市場經(jīng)濟和開放體制等方面做出更大的改進。盡管301報告有諸多問題，但我方在對外開放方面也存在部分需改進的問題，不可視而不見和盲目自滿。一是要降低貿(mào)易壁壘，擴大對外開放。目前我國棉花、鞋類、電力機械等商品的關(guān)稅依然較高，電力、電信服務(wù)業(yè)等部分制造業(yè)和服務(wù)業(yè)依然存在投資限制。部分行政手續(xù)依然冗雜，企業(yè)開辦時間較長。建議進一步放寬上述領(lǐng)域關(guān)稅壁壘和投資限制，進一步簡政放權(quán)，提高政府效率，提升企業(yè)獲得感。二是要完善法律法規(guī)，清理矛盾之處，穩(wěn)定企業(yè)預期。1）301報告以云計算行業(yè)為例，指出我國部分行業(yè)準入規(guī)則變動較大，外資機構(gòu)進入后可能因準入規(guī)則變動面臨退出風險。2）我國現(xiàn)行的部分法律法規(guī)對同一問題的規(guī)定有矛盾之處，例如《合同法》和《技術(shù)進出口管理條例》對侵權(quán)責任的規(guī)定不同；中國入世承諾的中英文版本對專利強制許可的解釋詳細程度不同，國內(nèi)外企業(yè)在執(zhí)行中存在爭議。3）我國部分法律法規(guī)文本的含義不夠清晰，導致執(zhí)行過程中自由裁量空間較大。例如我國規(guī)定外商投資項目應“符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準入標準”，但并未明確具體是哪些規(guī)劃、政策和標準。建議進一步完善法律法規(guī)，減少準入政策的不必要變動，協(xié)調(diào)不同法律對同一問題的規(guī)定，做好法律文本的解釋和宣傳工作，穩(wěn)定企業(yè)預期。三是完善產(chǎn)業(yè)政策，從生產(chǎn)者補貼轉(zhuǎn)為消費者補貼，從選擇具體行業(yè)改為支持基礎(chǔ)研發(fā)、鼓勵教育等，打破行業(yè)壟斷。產(chǎn)業(yè)政策在我國過往主要通過歧視性政策重點發(fā)展部分行業(yè)，對推動基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮過重要作用。但歧視性產(chǎn)業(yè)政策的負面效果逐步顯現(xiàn)，主要包括弱化行業(yè)競爭、引起行業(yè)壟斷和產(chǎn)能過剩，滋生權(quán)力尋租和腐敗等。建議我國產(chǎn)業(yè)政策應由歧視性向功能性轉(zhuǎn)變，發(fā)力點從選擇具體發(fā)展的行業(yè)轉(zhuǎn)向著重支持基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)等方面。

客觀看待中美貿(mào)易戰(zhàn)：當前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系和40年前已發(fā)生本質(zhì)變化，最重要的變化是中美經(jīng)濟實力的此消彼長以及中國產(chǎn)業(yè)升級引發(fā)的中美產(chǎn)業(yè)關(guān)系從互補走向競爭。因此，我們此前提出三大判斷“中美貿(mào)易戰(zhàn)具有長期性和日益嚴峻性”“這是打著貿(mào)易保護主義旗號的遏制”“中美貿(mào)易戰(zhàn)，我方最好的應對是以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放，堅定不移。對此，我們要保持清醒冷靜和戰(zhàn)略定力。”外部霸權(quán)是內(nèi)部實力的延伸，中美貿(mào)易戰(zhàn)本質(zhì)是改革戰(zhàn)，最好的應對策略是務(wù)實求真地做好改革開放。

風險提示：貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)升級；改革推動不及預期

目錄

1 ? ?美國301報告簡介 ? ? ? ?

1.1 ? ?301調(diào)查的主要內(nèi)容與發(fā)展歷史

1.1.1 ? ?301條款的主要內(nèi)容 ? ?

1.1.2 ? ?USTR的主要職責 ??

1.1.3 ? ?歷史上美國發(fā)動的301調(diào)查

1.2?? 301報告的主要內(nèi)容

2 ? ?301報告存在的四大問題

2.1 ? 數(shù)據(jù)誤導性、選擇性引用

2.2 ? 事實的片面性、選擇性陳述

2.2.1 ? ?“市場換技術(shù)”政策本身并非強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓

2.3 ? ?對本國和他國的類似做法采用雙重標準

2.3.1 ? 公然違反國際組織原則

2.3.2 ? 片面評價外資企業(yè)的在華待遇

2.3.3 ? 片面評價我國產(chǎn)業(yè)政策

2.4 ? ?混淆概念

2.4.1 ? 混淆“國民待遇”與“正常技術(shù)安全審查”概念

3 ? ?正視指責與不足：在降低關(guān)稅、保護知識產(chǎn)權(quán)、放寬服務(wù)業(yè)限制、完善法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策方面繼續(xù)改進，擴大對外開放

3.1 ? ?降低貿(mào)易壁壘，擴大對外開放

3.1.1 ? 降低部分商品的關(guān)稅壁壘

3.1.2 ? 放寬制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)投資限制

3.1.3 ? 簡化行政審批手續(xù)

3.2?? 完善法律法規(guī)，穩(wěn)定企業(yè)預期

3.2.1 ??保證部分行業(yè)準入政策的穩(wěn)定性

3.2.2 ?提高不同法律文本的一致性

3.2.3 ?提高行政審批透明度，穩(wěn)定企業(yè)預期

3.3?? 完善產(chǎn)業(yè)政策，從生產(chǎn)者補貼轉(zhuǎn)為消費者補貼，從選擇行業(yè)改為支持基礎(chǔ)研發(fā)、鼓勵教育等，打破行業(yè)壟斷

3.3.1 ??加入WTO之前，產(chǎn)業(yè)政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，夯實工業(yè)基礎(chǔ)等方面發(fā)揮了重要作用

3.3.2 ??加入WTO之后，產(chǎn)業(yè)政策的限制性措施增多，負面效果逐步顯現(xiàn)

3.3.3 ? ?產(chǎn)業(yè)政策應當由歧視性向功能性政策轉(zhuǎn)變

正文

1 ? ?美國301報告簡介

1.1 ? ?301調(diào)查的主要內(nèi)容與發(fā)展歷史

1.1.1 ? 301條款的主要內(nèi)容

廣義的“301”條款主要分為一般301條款、特別301條款和超級301條款。

一般301條款是對美國貿(mào)易制裁措施的概括性表述，是指美國《1974年貿(mào)易法》第301-310條內(nèi)容。該條款授權(quán)美國政府在與其他國家存在貿(mào)易爭端時做出單邊裁決，而由301條款延伸而來的“301調(diào)查”，在經(jīng)歷多次修改后，已成為美國單邊主義和發(fā)動對外貿(mào)易制裁的主要工具。在一般301條款的規(guī)定下，如果USTR認定存在違反國際貿(mào)易協(xié)定行為或有任何不合理、歧視性的政策使得美國企業(yè)承受額外負擔時，USTR必須采取包括與外國會談協(xié)商在內(nèi)的行動消除上述的立法、政策和做法對美國的消極影響。若外國對美國的“不公平”做法仍未改善，除非確定對外制裁將對美國造成重大經(jīng)濟損失或損害國家安全，美國總統(tǒng)須采取包括提高關(guān)稅、限制進口、停止執(zhí)行有關(guān)協(xié)定等手段對外國進行報復，以維護美國國家、企業(yè)及個人的利益。特朗普政府本次發(fā)動的301調(diào)查便是基于一般301條款。

特別301條款主要針對知識產(chǎn)權(quán)保護以及知識產(chǎn)權(quán)市場準入進行調(diào)查與約束。每年4月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）必須出具一份特別301報告以確定那些不提供“充分有效”的知識產(chǎn)權(quán)保護或?qū)χR產(chǎn)權(quán)“公平公正的市場準入”的國家，并可對這些國家進行制裁。此外，特別301報告同時列出“優(yōu)先觀察名單”和“觀察名單”，并在必要情況下對特定國家進行進一步調(diào)查與實施包括對提高關(guān)稅或?qū)嵭蟹顷P(guān)稅壁壘的報復性措施。

超級301條款是由USTR一攬子調(diào)查及解決外國對美出口產(chǎn)品方面的全方位貿(mào)易壁壘問題，其在一般性301條款基礎(chǔ)上進一步擴大調(diào)查內(nèi)容及范圍，并將貿(mào)易報復權(quán)由總統(tǒng)轉(zhuǎn)移至USTR，從而使USTR成為貿(mào)易調(diào)查者、談判者與執(zhí)法者，權(quán)力進一步集中以減少外界干擾，報復力度與手段進一步提升。盡管美國可在世界貿(mào)易組織架構(gòu)或者透過任何其他制定有爭端解決條款的貿(mào)易協(xié)定啟動爭端解決程序，但超級301法條本身并不要求美國政府需接受WTO授權(quán)后才能采取執(zhí)法行動，即超級301條款超越世貿(mào)協(xié)定和任何第三方規(guī)則，使得美國可依據(jù)調(diào)查結(jié)果對其他國家進行制裁。

1.1.2 ? USTR的主要職責

美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）作為直接面向總統(tǒng)服務(wù)的行政機構(gòu)，自1962年成立以來便主要負責向美國總統(tǒng)建議貿(mào)易政策，并在雙邊和多邊層面與外國開展貿(mào)易談判?！?974年貿(mào)易法》修訂后，USTR的職責與權(quán)力隨之擴張。當前USTR集調(diào)查、協(xié)商、制裁與執(zhí)行權(quán)利為一體，已基本全權(quán)負責美國對外貿(mào)易事項，包括雙邊、區(qū)域和多邊貿(mào)易和投資問題，美國商品和服務(wù)的市場準入問題，國際商品協(xié)定，保護與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)問題；影響美國進口政策談判等。同時，該機構(gòu)還對普遍優(yōu)惠制、301條款、1377條款、337條款下針對外國不公平貿(mào)易行為的申訴和201條款下的進口救濟案例負有行政管理職責。

在此條件下，USTR的負責人作為總領(lǐng)美國對外貿(mào)易事項的決策者與執(zhí)行者，在對外貿(mào)易事項的態(tài)度及觀點顯得尤為重要。我們前期報告《中美貿(mào)易戰(zhàn)的大辯論：雙方觀點與客觀評價》提出，當前美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤是對華鷹派人物，主張在貿(mào)易上保持對中國的強硬姿態(tài)，認為中國是對全球貿(mào)易體系最大的破壞者。他曾表示，中國政府利用大量補貼，向世界輸出過剩產(chǎn)能，搶占全球市場份額，對全球貿(mào)易體系構(gòu)成破壞。他還認為，中國竊取美國貿(mào)易和技術(shù)機密，從而獲取不正當比較優(yōu)勢，應當利用關(guān)稅手段等限制中國產(chǎn)品和投資進入美國市場。

1.1.3 ? 歷史上美國發(fā)動的301調(diào)查

從發(fā)動301調(diào)查的頻率來看可分為兩個階段，以WTO成立為分界點，美國在此前曾大規(guī)模動用301調(diào)查企圖減少美國貿(mào)易赤字，而在1995年WTO正式成立后，國際貿(mào)易爭端逐步轉(zhuǎn)移到WTO機制上，美國發(fā)動301調(diào)查的頻率大幅下降。

在世界貿(mào)易組織成立以前，美國曾大規(guī)模對歐洲、日本、韓國、加拿大、巴西、印度等多國和地區(qū)進行301調(diào)查，并試圖施加關(guān)稅制裁各國，其中以20世紀70至80年代美日貿(mào)易戰(zhàn)期間美國發(fā)起的16次301調(diào)查最為典型。在此期間，美國常動用301條款、201條款等威脅日本，甚至為此修改《1974年貿(mào)易法》、通過《1988年貿(mào)易與綜合競爭法》制裁日本，使用超級301條款威脅強迫日本簽訂協(xié)議。由于日美是典型的單方面、非對稱的依存關(guān)系，且日本出于維護美國市場、依賴安保的需要，面對美國咄咄逼人頻繁發(fā)起301調(diào)查，日本幾乎是節(jié)節(jié)讓步，不斷妥協(xié)，缺乏必要的有利的反制，最終接受大量不公平條款，使得國內(nèi)經(jīng)濟受損。

1995年WTO成立后，美國發(fā)動301調(diào)查的頻率與懲罰力度均有所下降，尤其是在2000年1月，WTO爭端解決機構(gòu)（DSB）通過了針對歐盟投訴美國“301條款”案的專家組報告，專家組報告明確指出：“如果美國政府在任何程度上否定或撤回這些入世承諾，美國將承擔國家責任，其‘301條款’相關(guān)法律規(guī)定將被認定不符合DSB第23條的規(guī)定”。然而近年來，美國在DSB明確做出裁決的前提下仍然單方面對中國發(fā)動301調(diào)查，并對包括歐盟、加拿大在內(nèi)的多國施加關(guān)稅、拒絕多邊框架，單邊主義與霸權(quán)主義思維盡顯。

對中國而言，從歷史上來看，美國自1991年以來至今共對中國發(fā)起6次301調(diào)查，其中大部分調(diào)查都源自對中國知識產(chǎn)權(quán)問題的質(zhì)疑，屬于特別301調(diào)查，而前5次調(diào)查最終均以中美協(xié)商后，中國先后修訂相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護法律、擴大市場準入等方式得以解決。而本次在美國貿(mào)易保護主義、極權(quán)主義抬頭的思想下發(fā)起的新一輪301調(diào)查，并引發(fā)中美貿(mào)易摩擦的步步升級，源于巨額貿(mào)易逆差及其結(jié)構(gòu)性體制性問題和分歧，本質(zhì)在于新冷戰(zhàn)思維霸權(quán)國家對新興崛起大國的遏制。

1.2 ?301報告的主要內(nèi)容

美方301報告全文共六章，分章節(jié)對中國展開五項指控，包括不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、歧視性許可限制、政府指使企業(yè)境外投資獲取美國知識產(chǎn)權(quán)和先進技術(shù)、未經(jīng)授權(quán)侵入美國商業(yè)計算機網(wǎng)絡(luò)及其他可能與技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域相關(guān)的內(nèi)容。301調(diào)查報告共計215頁，逾10萬字，相關(guān)注釋1139條。

第一章為總括，包括301調(diào)查的背景以及調(diào)查過程，并提出中國在高科技領(lǐng)域有三大重要政策，即《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》、《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》和《中國制造2025》,認為這些政策存在不公平、不合理、歧視性的內(nèi)容。

第二章集中指責中國不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度。USTR認為中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度的問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是中國政府利用所有權(quán)限制，如合資企業(yè)、外國股權(quán)比例限制等方式強制美國公司向中國公司轉(zhuǎn)讓技術(shù)。報告指責我國對部分領(lǐng)域的外商投資強制要求成立合資公司，在另一些領(lǐng)域采取不成文的技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，形成了事實上的強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓。301報告引述了一些調(diào)查機構(gòu)和智庫的報告和數(shù)據(jù)，并介紹了我國汽車和航空兩個行業(yè)利用外商合資引進技術(shù)的做法，借此說明我國存在嚴重的強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題。

二是中國政府利用行政許可、審批程序強迫美國公司以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為獲取市場準入的條件。USTR認為，中國存在復雜的審批程序，對包括食品藥品生產(chǎn)、礦產(chǎn)、電信服務(wù)等多個行業(yè)采取許可證管理，但相關(guān)審批制度不透明，審批條款含混不清等問題賦予政府高度自由裁量權(quán)，導致企業(yè)不得不轉(zhuǎn)讓技術(shù)以獲得市場準入資格。在另一些行業(yè)如云計算領(lǐng)域，中國市場準入制度的變化使外資企業(yè)蒙受損失。此外，中國對部分項目進行環(huán)境和節(jié)能評估時，強制披露敏感技術(shù)信息，導致技術(shù)泄露。這些技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度剝奪了美國公司知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)的價值，限制了美國企業(yè)在中國市場的競爭，降低了美國企業(yè)的全球競爭力。

第三章指責中國歧視性的許可限制，主要批判我國《技術(shù)進出口管理條例》（下簡稱《條例》）與《合同法》中關(guān)于技術(shù)改進的所有權(quán)和賠償責任的相關(guān)規(guī)定對外資設(shè)置歧視性限制。關(guān)于技術(shù)改進的所有權(quán)，USTR指出，《條例》27條規(guī)定，在技術(shù)進口合同有效期內(nèi)，改進技術(shù)的成果屬于改進方；29條規(guī)定，技術(shù)進口合同中，不得含有限制受讓人改進讓與人提供的技術(shù)或者限制受讓人使用所改進的技術(shù)條款。這些規(guī)定使美國公司無法對基于其現(xiàn)有技術(shù)做出的變動予以限制，同時使其無法獲得技術(shù)改進成果的相關(guān)權(quán)益。

關(guān)于賠償責任，USTR指出，《條例》24條規(guī)定，技術(shù)進口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術(shù)，侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔責任。然而我國《合同法》353條規(guī)定：受讓人按照約定實施專利、使用技術(shù)秘密侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔責任，但當事人另有約定的除外。即《合同法》允許雙方協(xié)商賠償責任的歸屬，但《條例》并不允許。《合同法》通常適用于中國國內(nèi)企業(yè)之間技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同，外資向中國企業(yè)轉(zhuǎn)讓合同適用《條例》，因此，這種規(guī)定上的差異導致外資面臨很高的賠償風險，對外資企業(yè)構(gòu)成了歧視。

第四章批評中國的對外投資，認為中國政府通過國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、資金支持等多種手段引導中資企業(yè)進行海外并購，并通過高科技領(lǐng)域的并購獲取先進技術(shù)。USTR介紹了我國的對外投資的國家戰(zhàn)略，即“走出去戰(zhàn)略”和“國際產(chǎn)能合作戰(zhàn)略”，花費大量篇幅詳細敘述了我國對外投資審批中的部門分工，以及各部門為推進企業(yè)對外投資發(fā)布的數(shù)十份鼓勵政策和規(guī)章制度。最后介紹了我國金融體系對海外投資的支持措施，指出通過國有銀行與國有企業(yè)緊密合作，地方政府成立大量產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，支持企業(yè)海外并購，在高科技領(lǐng)域獲得技術(shù)。

在此基礎(chǔ)上，USTR介紹了近年來中國企業(yè)和資本在航空、集成電路、信息技術(shù)、生物技術(shù)、工程機械和、可再生能源和汽車等七大高科技領(lǐng)域的投資情況。報告引用美國智庫的調(diào)查數(shù)據(jù)，指出這些領(lǐng)域的對美投資總額從2005年的19億美元增長至2016年的98億美元。隨后重點列舉了這些領(lǐng)域里由國企和國有資本主導的25個海外并購項目，認為這些例子足以說明，中國政府具備足夠的資源來決定中國企業(yè)海外投資的投資地點、投資標的和投資數(shù)額。中國政府的政策和措施剝奪了美國公司的知識產(chǎn)權(quán)，降低了美國企業(yè)的全球競爭力。

第五章指責中國未經(jīng)授權(quán)侵入美國計算機系統(tǒng)，盜取商業(yè)秘密。USTR認為中國政府和企業(yè)通過侵入美國計算機系統(tǒng)，盜取包括產(chǎn)品設(shè)計、制造程序、商業(yè)計劃、商業(yè)高管郵件等多種信息，對美國公司的全球競爭力構(gòu)成傷害。

第六章列舉了USTR基于部分利益集團遞交的材料總結(jié)出的其他可能和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)保護等內(nèi)容相關(guān)的中國法律、政策和實踐。列舉出的內(nèi)容包括我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《反壟斷法》、《標準化法》和人才引進政策等。但USTR在報告中承認，尚不能確定這些法律和政策是否符合納入301調(diào)查的標準。

2 ? ?301報告存在的四大問題

301報告看似非常嚴密，但有諸多明顯錯誤和不嚴謹之處。報告存在的問題主要分為四類：第一是數(shù)據(jù)引用不完整和具誤導性。第二是片面陳述事實。第三類對本國和他國的類似做法采取雙重標準。第四是混淆概念。

2.1 ? ?數(shù)據(jù)誤導性、選擇性引用

在301報告中，USTR為了支撐其論據(jù)，引用了一些調(diào)查機構(gòu)和智庫的報告和數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)中存在許多明顯的誤導性、選擇性引用。

最嚴重的誤導性引用出現(xiàn)在第二章第二節(jié)，USTR在該節(jié)指責中國在許多行業(yè)強制實行合資制度，而外國公司通常更愿意在中國建立獨資公司。為了證明其觀點，USTR引用了歐盟委員會一篇題為《中歐投資關(guān)系影響的評估報告》中的數(shù)據(jù)，稱“一項由歐盟發(fā)起的基于1000家公司的調(diào)查表明，僅有12%的回答者認為即使（中國）沒有合資要求，他們?nèi)詫⒈３脂F(xiàn)有的合資結(jié)構(gòu)，大多數(shù)（52%）的回答者希望建立一家全資公司，32%的回答者希望在合資企業(yè)中獲得更高的股權(quán)占比?！?/p>

上述數(shù)據(jù)源自歐盟委托哥本哈根經(jīng)濟學會（Copenhagen Economics）智庫在2012年所做的調(diào)查，調(diào)查對象為在中國經(jīng)營的歐洲企業(yè)，問卷發(fā)放數(shù)量為1000份。歐盟清楚地表明，回收到的問卷僅為203份，“由于這個問題僅僅適用于面臨合資要求的公司，那些并不面臨合資要求的公司此項答案為空，因此，該問題的樣本為25份回答”。USTR報告中的大多數(shù)（52%）企業(yè)事實上僅僅是這25家企業(yè)中的52%，即13家。301報告的原文表述，容易讓讀者誤解為1000家受訪企業(yè)中的52%，即520家企業(yè)都表明希望建立全資公司，而這與實際情況相差高達40倍。

此外，USTR并沒有解釋為何選用2012年的調(diào)查問卷，以及歐盟企業(yè)面臨的情況和美國企業(yè)面臨的情況的異同，這些細節(jié)進一步削弱了301報告這項數(shù)據(jù)引用的可信度。

301報告的第二章第一節(jié)指出，“根據(jù)美中貿(mào)易全國委員會（USCBC）最近的會員調(diào)查，19%的作答公司表示過去一年中被直接要求對中國進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓，這些要求33%來自中央政府，25%來自地方政府”以表明中國政府在強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓中扮演了重要作用。這段表述存在以下問題。

一是這份調(diào)查沒有注明發(fā)放問卷的數(shù)量和回收問卷的數(shù)量。調(diào)查報告聲稱這份報告的數(shù)據(jù)來自USCBC的會員企業(yè)，但沒有標注接受本次問卷調(diào)查的企業(yè)的具體信息。我們僅從USCBC的官網(wǎng)上了解到該委員會的注冊會員共200家，調(diào)查的可信度存疑。二是數(shù)據(jù)引用存在誤導性和選擇性。首先19%并不是一個特別高的比例，其次，USCBC非常明確地表明，技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求中67%來自合作企業(yè)，33%來自中央政府，25%來自地方政府，合作企業(yè)才是技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主要需求方，在實際談判中并非被強制，而是平等協(xié)商，USCBC調(diào)查報告顯示80%的美方企業(yè)認為中方企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓需求可以接受或在降低請求后可以接受，但301報告卻刻意忽略這一事實，試圖證明中國政府在技術(shù)轉(zhuǎn)讓過程中占據(jù)重要作用，這顯然具有嚴重誤導性。

同一節(jié)中，USTR指出“美國中國商會（AmCham China）的年度調(diào)查問卷表明了類似的問題，例如，2013年對來自不同行業(yè)的325家公司的調(diào)查表明，超過三分之一（35%）的受訪者表示中國將事實上的技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為市場準入條件令人擔憂?！?/p>

美國中國商會每年都會開展問卷調(diào)查并公布調(diào)查報告，但USTR卻在2018年的301報告中引用5年前的數(shù)據(jù)，存在明顯的選擇性引用。美國中國商會近五年來的調(diào)查結(jié)果清晰地表明中國在知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域所取得的進步。2018年的報告顯示，96%的受訪企業(yè)認為，過去五年，中國在知識產(chǎn)權(quán)保護執(zhí)法方面改善或保持穩(wěn)定。僅有8%的企業(yè)認為商業(yè)伙伴的技術(shù)轉(zhuǎn)移安排是知識產(chǎn)權(quán)保護方面最嚴重的問題。此外，75%的受訪企業(yè)認為在中國和商業(yè)伙伴和客戶分享的技術(shù)和專利數(shù)量較祖國之外的其他海外司法管轄區(qū)更少或持平。

事實上，2001年來中國對外支付知識產(chǎn)權(quán)費以年均17%的速度迅速增長，并于2017年達到286億美元。2017年，中國發(fā)明專利申請量達到138.2萬件，連續(xù)7年居世界首位，申請者中近10%為外國單位和個人。2017年，中國通過《專利合作條約》途徑提交的專利申請受理量達5.1萬件，僅次于美國，居全球第二位。

第四章第三節(jié)中，USTR列舉了中國對外投資的數(shù)據(jù)，試圖證明中國政府通過有計劃的引導企業(yè)投資，尤其是高科技領(lǐng)域投資，來獲取美國的高新技術(shù)。報告列舉了美國企業(yè)研究所（AEI）發(fā)布的中國在航空、集成電路、信息技術(shù)、生物技術(shù)、工程機械和機器人、可再生能源和汽車等七大行業(yè)的投資數(shù)據(jù)，并介紹了具體的投資并購案例來證明其觀點。

全面研究AEI數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，301報告對上述數(shù)據(jù)存在選擇性引用。中國企業(yè)的海外投資中，高科技行業(yè)并非投資主力，2005年-2017年，中國企業(yè)對美國的投資總額為1720億美元，其中，旅游和娛樂項目占總投資的20%，金融地產(chǎn)類項目占總投資額的29%，即將近一半的投資集中在娛樂和金融地產(chǎn)領(lǐng)域，而高科技領(lǐng)域的投資額僅為215億美元，占總投資額的12.5%。

事實上，近年來中國企業(yè)通過走出去戰(zhàn)略，大量投資亞非拉等發(fā)展中國家，主要投資領(lǐng)域集中在交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。AEI的數(shù)據(jù)表明，2005年-2017年，中國在亞洲、南美和非洲等地的對外投資總額達10980億美元，是同期對美投資額的6倍多，這些投資中，45%投資于基礎(chǔ)能源領(lǐng)域，21%投資于交通領(lǐng)域。這是中國企業(yè)對外投資的主戰(zhàn)場。對美的科技類投資近年來出現(xiàn)增長，應理解為中國海外投資整體增長背景下的正常增長。

在同一節(jié)中，USTR表示，2000年以來的數(shù)據(jù)表明，中國對美投資的結(jié)構(gòu)中，綠地投資的占比逐步下降，而并購的占比逐步上升。其中綠地投資是指“能帶來資本存量的增長，直接增加新的經(jīng)濟活動和就業(yè)，提高生產(chǎn)力”的投資。美方據(jù)此指責近年來中國不斷通過投資并購的方式直接獲取美國企業(yè)的資源和技術(shù)。

綠地投資有極強的順周期性，投資數(shù)量的多少與東道國的整體經(jīng)濟情況有關(guān)。當東道國經(jīng)濟形勢較好時，投資機會較多，綠地投資的占比較高，反之則較低。金融危機之后，美國國內(nèi)綠地投資機會較金融危機前明顯減少，而一些當?shù)仄髽I(yè)則因為債務(wù)壓力等主動尋求兼并重組，導致中國對美綠地投資占比下滑，而并購投資的占比上升。因此，近年來綠地投資占比的下滑，反映的是美國國內(nèi)綠地投資機會的下降，以及中國企業(yè)在海外投資過程中主要依據(jù)經(jīng)濟條件決策，而非政府主導。

此外，第二章第一節(jié)中，USTR引用了美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)和安全局對美國集成電路行業(yè)的調(diào)查問卷結(jié)果，指出26%（25家）受訪企業(yè)表示在中國必須與當?shù)仄髽I(yè)建立合資公司才能進入中國市場，301報告的注釋118-119顯示相關(guān)問卷調(diào)查結(jié)果即將公布，但截至2018年8月，美國商務(wù)部仍未公布相關(guān)報告，因此數(shù)據(jù)的真實性和完整性目前無法評估。

2.2 ? ?事實的片面性、選擇性陳述

2.2.1 ? “市場換技術(shù)”政策本身并非強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓

301報告的第二章第一節(jié)指出，中國長期在部分領(lǐng)域要求外資企業(yè)與中國合資才能進入中國市場，對外資實施股權(quán)比例限制，利用合資企業(yè)實施強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓。這種“市場換技術(shù)”的行為構(gòu)成了對美國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的侵犯。

根據(jù)USTR的邏輯，他們認為只要中國從合資企業(yè)中獲得了技術(shù)，便是對美方知識產(chǎn)權(quán)的侵犯。但事實上，評價“市場換技術(shù)”是否構(gòu)成對美國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的侵犯，一是要看中方企業(yè)獲得技術(shù)時，是否依據(jù)了技術(shù)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法規(guī)簽訂了技術(shù)轉(zhuǎn)讓的合同以及合同內(nèi)容是否合法，二是要看技術(shù)合同的簽訂是否遵循了公平和平等的原則。如果兩個問題的答案都是肯定的，就不能判定為強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，也就談不上對知識產(chǎn)權(quán)的侵犯。

根據(jù)我國的《合同法》和《技術(shù)進出口管理條例》的規(guī)定，企業(yè)在引進外資企業(yè)的專利技術(shù)和專有技術(shù)時，應當簽訂技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同。這從法律上保證了技術(shù)轉(zhuǎn)讓一定是基于雙方都認可的合同文本進行的。如果不簽訂相關(guān)合同而直接脅迫對方進行的強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，讓與人可以依據(jù)上述法律對受讓人提起訴訟，爭取自己的合法權(quán)益。

我國現(xiàn)行的法律條文中不包含強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的條款，任何含有這類條款的合同都是違法的，也是無效的。如果技術(shù)的讓與方認定合同中存在強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的證據(jù)，可以對此提起訴訟。但如果雙方基于平等自愿的原則簽訂了技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同，且合同條款符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，那么這份合同就是有效的。在這份合同下產(chǎn)生的所有后果都應當由簽訂合同的雙方承擔，與受讓公司所在國的政治制度等其他因素無關(guān)。

對于是否進行強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，最有發(fā)言權(quán)的應該是簽訂合同的雙方企業(yè)。中國作為發(fā)展中國家，技術(shù)水平和管理水平相對落后，但市場規(guī)模較大，在合同簽訂過程中，用自己的優(yōu)勢（市場規(guī)模）來提高自己的弱勢（技術(shù)水平）正好體現(xiàn)了貿(mào)易的互利互惠。同時，美國企業(yè)愿意來中國投資，并適當轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)，一定是經(jīng)過了收益-成本的測算，認為在中國市場獲得的收益大于轉(zhuǎn)讓技術(shù)的成本。這些都體現(xiàn)了特朗普反復要求的貿(mào)易的對等性（reciprocity）。

作為案例，報告第二章介紹了我國汽車和飛機兩個行業(yè)的發(fā)展歷程，認為這兩個行業(yè)長期通過“市場換技術(shù)”政策，強迫美國公司轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)。然而，詳細回顧這兩個行業(yè)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國的“市場換技術(shù)”政策并未導致外資企業(yè)的核心技術(shù)轉(zhuǎn)讓，301報告中的論斷較為片面。

案例一：汽車行業(yè)的“市場換技術(shù)”未能使中國企業(yè)獲得技術(shù)

報告第二章第二節(jié)中，USTR指責了我國汽車產(chǎn)業(yè)與外資合作的“長安模式”，認為這是中國政府強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的例證之一。報告指出，“中國政府的目標是通過轉(zhuǎn)移美國和其他國外廠商的技術(shù)，發(fā)展國內(nèi)汽車企業(yè)。在長安模式下，重慶股份公司和美國福特汽車公司以50/50的比例建立合資企業(yè)。企業(yè)通過引進相關(guān)技術(shù)、消化吸收，然后進行二次創(chuàng)新，從而取得技術(shù)進步。長安模式的優(yōu)勢在于長安公司能夠控制合資企業(yè)的核心生產(chǎn)技術(shù)，通過核心技術(shù)建立技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新，提升品牌價值?！?USTR進一步表示，“當中國獲得相應的技術(shù)并尋求提升自主品牌時，外資制造商發(fā)現(xiàn)自己在中國的處境愈發(fā)艱難，在外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄中，整車制造在2010年以前屬于鼓勵外商投資的目錄，2011年-2014年調(diào)整為限制投資，2015年之后被納入禁止投資目錄。”

“長安模式”是我國的“市場換技術(shù)”政策在汽車行業(yè)的體現(xiàn)，301報告中的這段指責對事實存在明顯的選擇性陳述，沒有客觀評價我國汽車產(chǎn)業(yè)政策的實施效果。

改革開放前，我國的汽車工業(yè)長期處于較為封閉的狀態(tài)，技術(shù)進步較為緩慢。生產(chǎn)的汽車主要用來支持國民經(jīng)濟的其他行業(yè)，主要發(fā)展重型卡車等車型，乘用車領(lǐng)域技術(shù)和市場積累均較弱。技術(shù)上主要依賴從蘇聯(lián)引進的技術(shù)，一些零部件需要手工打造，量產(chǎn)率很低。這一時期我國的汽車工業(yè)和世界先進工業(yè)水平無論在技術(shù)、管理還是市場營銷等方面都存在著很大的差距。

1994年，發(fā)改委頒布了第一版《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（《1994版政策》）標志著“市場換技術(shù)”的政策首次得到明確?！?994版政策》規(guī)定“中外合資、合作的汽車工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)必須同時滿足下列條件方可建立：一是企業(yè)內(nèi)部建立技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)。該機構(gòu)具備換代產(chǎn)品的主要開發(fā)能力；二是生產(chǎn)具有國際90年代技術(shù)水平的產(chǎn)品；三是合資企業(yè)應以本企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品出口為主要途徑，自行解決外匯平衡；四是合資企業(yè)在選用零部件時，國產(chǎn)零部件應同等優(yōu)先?！边@一版政策中對合資企業(yè)的股權(quán)比例上限做出明確規(guī)定，“生產(chǎn)汽車、摩托車整車和發(fā)動機產(chǎn)品的中外合資、合作企業(yè)的中方所占股份比例不得低于50％”。

然而，“市場換技術(shù)”實施之后卻沒能起到預期的效果，中國企業(yè)讓出了市場，卻沒能得到外資企業(yè)的技術(shù)。主要原因一是外資企業(yè)始終牢牢掌握著關(guān)鍵技術(shù)，對核心零部件如發(fā)動機、變速箱的技術(shù)轉(zhuǎn)讓嚴格限制，或設(shè)置高昂的技術(shù)使用費，增加了中方獲取核心技術(shù)的難度。在這一過程中，中方市場和股權(quán)優(yōu)勢與外方的技術(shù)優(yōu)勢并不對等，外方掌握著技術(shù)和產(chǎn)品，掌握了談判的話語權(quán)。二是中方自己技術(shù)轉(zhuǎn)化的動力和效率不高。外資企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢帶來巨大的市場利潤，中方從追求利潤，降低成本的角度出發(fā)，減少甚至停止了技術(shù)研發(fā)投入，導致引進技術(shù)后消化、吸收的能力較弱，更談不上二次創(chuàng)新。許多企業(yè)從國外運來零部件后直接組裝生產(chǎn)，數(shù)據(jù)顯示，2000年以前，中國的大中型工業(yè)企業(yè)用于技術(shù)消化的費用僅相當于技術(shù)引進費用的10%，而韓國日本的比例則高達700%。國產(chǎn)汽車技術(shù)進步因此比較緩慢。

2004年，為了履行加入WTO時的承諾，同時反映最新的市場情況，發(fā)改委頒布了第二版《汽車行業(yè)發(fā)展政策（2004）》。在這版政策中，“市場換技術(shù)”的核心思路沒有明顯變化，中資企業(yè)依然面臨著關(guān)鍵零部件的生產(chǎn)技術(shù)進展緩慢的困難。同時，《2004版政策》將外資公司只能成立一家合資企業(yè)的限制放寬為兩家。合資企業(yè)良好的經(jīng)濟效益驅(qū)動各地政府紛紛引進，逐漸形成了汽車行業(yè)中地方政府競爭外資企業(yè)的局面，外資企業(yè)在談判中獲得了更大的話語權(quán)。外資企業(yè)將最小化技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為選址的重要條件，利用地方政府之間的經(jīng)濟“錦標賽”不斷削減技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)模，導致我國汽車工業(yè)的整體技術(shù)水平遲遲無法取得進展。目前，不少外資企業(yè)在我國均建立了兩家合資企業(yè)，例如大眾汽車公司分別與一汽和上汽成立了一汽大眾和上汽大眾，本田公司分別和東風公司、廣州汽車公司成立了東風本田和廣汽本田。外資公司充分利用這些企業(yè)之間的競爭關(guān)系來削弱技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)模，將更受市場歡迎的車型放在要求技術(shù)轉(zhuǎn)讓更少的公司生產(chǎn)。因此，“市場換技術(shù)”政策在我國汽車行業(yè)始終未能取得預期效果。

案例二：飛機行業(yè)的“市場換技術(shù)”是中美共贏

在同一節(jié)中，USTR指責中國商用飛機有限責任公司在研制C919飛機時采用的“主制造商—供應商”模式，認為中國利用這一模式強制轉(zhuǎn)讓技術(shù)。USTR在報告中寫到，“中國利用自身市場的購買力建立C919的國內(nèi)供應鏈。產(chǎn)業(yè)觀察家將這一過程描述為‘國家主導的’、‘強制的’和‘精心設(shè)計的’。在這一過程中，合資企業(yè)成為了中國獲取建立自主飛機制造供應鏈相關(guān)技術(shù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！睘榱俗糇C其觀點，USTR援引美國智庫蘭德公司《中國商用飛機制造產(chǎn)業(yè)政策的有效性》中的描述，“中國的政府官員非常清晰地對外國企業(yè)表示，如果他們能夠成為中國的朋友，那么他們的業(yè)務(wù)在中國將更有可能獲得成功。這些公司可以通過建立生產(chǎn)基地，轉(zhuǎn)移技術(shù)或者直接參與C919項目的方式來實現(xiàn)?！?/p>

這些描述非常片面且具有明顯的誤導性。事實上，商飛與供應商簽訂的合同完全是互利互惠的，供應商決定加入中國市場完全是基于市場因素考量，不存在“強制”或者“精心設(shè)計”。USTR在301報告中承認，“中國是世界最大的民用航空市場，因此任何飛機零部件制造商都希望在中國獲得更大的市場份額，如果在中國的市場競爭中失利，那就意味著企業(yè)規(guī)模受損，出口收入下降，用于研發(fā)下一代產(chǎn)品資金也相應減少，企業(yè)競爭力將因此受損?！?/p>

蘭德公司的報告的措辭更加直白：“與我們討論C919項目的美國政府官員表示，美國公司并未抗議商飛的這一要求（指建立合資公司）。這些公司希望美國政府幫助他們起草更有競爭性的標位以及注冊合資公司。美國公司愿意將設(shè)立合資企業(yè)作為中標的前提條件，因為新產(chǎn)品指定供應商的地位非常重要。許多與我們交流的企業(yè)代表都強調(diào)了這一點。他們指出，飛機模塊和組件是非常專業(yè)化的產(chǎn)品，只有被確定安裝之后才能銷售，因此生產(chǎn)商之間為了供應商地位競爭非常激烈。由于商飛同意在C919項目上采用獨家供應商的做法，美國廠商對成為商飛的獨家供應商尤其感興趣?！?/p>

更重要的是，與汽車行業(yè)一樣，民航業(yè)的外資企業(yè)對技術(shù)是否可以共享轉(zhuǎn)讓有著清醒的認識?！帮w機制造中的最先進的技術(shù)，例如渦輪葉片，合成材料以及集成系統(tǒng)的生產(chǎn)技術(shù)，被生產(chǎn)企業(yè)牢牢掌握，這些零部件通常在國外制作，然后出口到中國進行最終組裝。外國企業(yè)與中國合作的技術(shù)通常是更容易獲得、更容易掌握的技術(shù)，以便確保技術(shù)轉(zhuǎn)讓后，對應產(chǎn)品的生產(chǎn)滿足必要的精確度、質(zhì)量和效率?！鞭D(zhuǎn)讓這些技術(shù)對于外國企業(yè)而言更多是出于降低成本的考慮——技術(shù)本地化能夠降低產(chǎn)品的運輸成本，從而獲得更大的競爭優(yōu)勢。

中國的航空工業(yè)發(fā)展至今，在商用飛機制造上選取依賴合資供應商的“主制造商-供應商”模式，是吸取了發(fā)展過程中諸多教訓的結(jié)果。上世紀70年代，中國開始嘗試自行研制民用大飛機，經(jīng)過十年的艱苦努力，1980年，我國自行研制的第一架飛機運-10試飛成功，這架飛機的技術(shù)水平大體與波音707類似，采用了大量的新材料、新標準和新工藝。然而，由于飛機制造成本過高，加上被認定為受到四人幫領(lǐng)導的“上海革委會”的干擾破壞，運-10飛機項目在試飛成功后不久便下馬了。

運-10項目下馬后，我國航空工業(yè)提出了依靠國外技術(shù)發(fā)展的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略：第一步裝配和部分制造支干線飛機，第二步與國外合作，聯(lián)合設(shè)計研制100座級飛機；第三步在2010年實現(xiàn)自行設(shè)計、制造180座級干線飛機。在這一戰(zhàn)略的推動下，中航工業(yè)下屬的上海飛機制造公司??? 與美國的麥道公司簽訂了合作協(xié)議，由麥道公司提供零部件，上海飛機制造公司負責對應型號MD-82飛機的總裝。1986年-1994年，上海飛機制造公司共組裝了35架MD-82飛機，其中3架還出口美國，獲得了良好的效益，但在這一過程中，中國企業(yè)只負責組裝，對零部件的研發(fā)和生產(chǎn)沒有參與。

MD-82項目的成功鼓舞了麥道公司。為了提前打開中國市場，從而在與航空制造業(yè)兩大巨頭波音和空客的競爭中獲得優(yōu)勢，麥道公司和上航簽訂了新協(xié)議，計劃推出新一代MD-90飛機。新協(xié)議中，麥道仍然把持著發(fā)動機、航空電子、輔助發(fā)動機和起落架等關(guān)鍵技術(shù)，但轉(zhuǎn)讓了部分其他零部件的生產(chǎn)技術(shù)，使得許多零部件可以在國內(nèi)生產(chǎn)。為此，中航總當時動員了上航、西飛、沈飛、成飛等四家飛機制造廠參與MD-90的生產(chǎn)工作。按照合同，中國采購了裝配加工20架MD—90的原材料，按當時價格3000多萬美元一架，入庫的原材料價值約5-6億美元。然而，正當國內(nèi)航空工業(yè)摩拳擦掌之時，1997年年中，波音公司突然宣布收購麥道公司，隨后不久便宣布包括MD-90在內(nèi)的飛機停產(chǎn)。這一消息對我國的航空工業(yè)形成了非常大的打擊，前期投入的大量人力和物力瞬間化為泡影。上航最終堅持完成了兩架MD-90飛機的生產(chǎn)，但隨后相關(guān)項目團隊便解散了。

1996年，中國與空客簽訂了協(xié)議，計劃共同生產(chǎn)100架AE100型飛機。但在技術(shù)轉(zhuǎn)讓階段，空客提出的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費高達10億美元，卻又不提供所報價的技術(shù)轉(zhuǎn)讓具體項目內(nèi)容。1996年底，中國的官方外匯儲備僅1050億美元，這自然讓談判無法進入實質(zhì)階段。1998年，亞洲金融危機爆發(fā)，空客的海外業(yè)務(wù)收縮，合作項目被迫中止。

2008年，中國商用飛機有限責任公司成立，標志著我國自主研發(fā)民用航空飛機再出發(fā)。然而經(jīng)歷了近十年的空窗期，中國民航工業(yè)的技術(shù)人員流失較為嚴重。為了能充分利用現(xiàn)有技術(shù)資源，充分發(fā)揮我國的市場優(yōu)勢，商飛建立了主制造商—供應商模式，如上文所說，供應商與商飛簽訂合同遵循互利共贏的原則。301報告中對“市場換技術(shù)”的指責是沒有道理的。

2.3 ? ?對本國和他國的類似做法采用雙重標準

2.3.1 ? 公然違反國際組織原則

301報告中的第三章第二節(jié)中，USTR指責我國《技術(shù)進出口管理條例》侵害美國企業(yè)的合法權(quán)益。《條例》第二十七條規(guī)定，在技術(shù)進口合同有效期內(nèi)，改進技術(shù)的成果屬于改進方；第二十九條第三款規(guī)定，技術(shù)進口合同中，不得含有限制受讓人改進讓與人提供的技術(shù)或者限制受讓人使用所改進的技術(shù)的條款。USTR認為這些規(guī)定使美國企業(yè)無法限制中方改進轉(zhuǎn)讓技術(shù)，阻止了美國企業(yè)對改進成果相關(guān)利益的獲取，削弱了美國企業(yè)保護自身知識產(chǎn)權(quán)的能力。

上述指責存在明顯的法理漏洞，違反了國際上關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的一般原則。從法理上講，《技術(shù)進出口管理條例》中規(guī)定改進技術(shù)的成果屬于改進方，同時規(guī)定不得含有限制受讓人改進技術(shù)的條款，是為了激發(fā)和保護受讓人基于現(xiàn)有技術(shù)不斷創(chuàng)新的積極性。工業(yè)革命以來，人類技術(shù)進步日新月異，一方面靠的是專利制度保護原創(chuàng)成果，另一方面則靠的是對已有技術(shù)的不斷改進和突破。如果不對技術(shù)改進行為予以保護，那么讓與人通常會在技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同中設(shè)置大量限制性條款，例如高昂的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和使用費，限制受讓人對技術(shù)進行任何改動等，導致讓與人逐步形成技術(shù)壟斷。壟斷優(yōu)勢會降低讓與人不斷研發(fā)、更新技術(shù)的動力，減慢技術(shù)更新的速度，抑制社會的創(chuàng)新氛圍。因此，目前大多數(shù)國家都會對基于現(xiàn)有技術(shù)創(chuàng)新的改進予以保護。

聯(lián)合國《國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓行動草案》中清楚表明，反對各國對技術(shù)研究進行限制，各國不得設(shè)置條款限制受讓人從事按當?shù)厍闆r吸收和更改所轉(zhuǎn)讓技術(shù)的研究和發(fā)展，或限制受讓人實施與新產(chǎn)品、新設(shè)備、新工藝有關(guān)的研究發(fā)展計劃。這份文件是目前世界范圍內(nèi)最具代表性的，反映大多數(shù)國家意愿的技術(shù)轉(zhuǎn)讓的原則性文件。301報告中的指責很顯然與上述精神相違背。美國政府一方面要求中國等其他國家遵守WTO等國際組織的相關(guān)規(guī)定，另一方面又在301報告中公然做出違反國際準則的指責，是典型的雙重標準做法。

2.3.2 ? 片面評價外資企業(yè)的在華待遇

301報告第三章第二節(jié)指責中國法律偏袒中國企業(yè)，歧視外國企業(yè)。USTR指出，“中國《技術(shù)進出口管理條例》規(guī)定了《合同法》未規(guī)定的若干程序要求。根據(jù)《條例》，所有技術(shù)進口合同必須通知中國并提供其合同副本”，“從一開始，外國進口技術(shù)許可人，包括美國技術(shù)許可人，就必須履行《合同法》中未對中國企業(yè)施加的義務(wù)?！?/p>

首先，中國國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同，同樣需要向科學技術(shù)部進行統(tǒng)一登記管理，并未享受特權(quán)。盡管中國《合同法》中未對合同登記進行特殊規(guī)定，但科學技術(shù)部、財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《技術(shù)合同認定登記管理辦法》（國科發(fā)政字〔2000〕063號）規(guī)定，國內(nèi)法人、個人和其他組織依法訂立的技術(shù)開發(fā)合同、技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同、技術(shù)咨詢合同和技術(shù)服務(wù)合同需向科學技術(shù)部進行登記，并非301報告中所稱享受特權(quán)。

其次，在過去很長一段時間，在中國境內(nèi)享受特權(quán)的是外國企業(yè)而非中國企業(yè)，外國企業(yè)長期在在稅收法律上享受超國民待遇。自20世紀70年代末中國改革開放至2008年，中國一直在國家層面給予外資企業(yè)超國民待遇的稅收政策和土地優(yōu)惠政策。1991年中國頒布的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第七條明確規(guī)定，“設(shè)在經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)、在經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立機構(gòu)、場所從事生產(chǎn)、經(jīng)營的外國企業(yè)和設(shè)在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅”，“設(shè)在沿海經(jīng)濟開放區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按24％的稅率征收企業(yè)所得稅。”，該法案在2001年中國正式加入WTO后仍然有效，直至2008實施的《中華人民共和國所得稅法》把內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一為25%，在此之前外資企業(yè)在企業(yè)所得稅上長期享受超國民待遇。

當前外資企業(yè)仍在我國享有部分稅收優(yōu)惠政策。2017年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進外資增長若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕39號）第二章第三條規(guī)定“對境外投資者從中國境內(nèi)居民企業(yè)分配的利潤直接投資于鼓勵類投資項目，凡符合規(guī)定條件的，實行遞延納稅政策，暫不征收預提所得稅”，同樣在所得稅計提上對外資企業(yè)及個人給予超國民優(yōu)惠。USTR在301報告中絲毫不提中國長期以來對外資企業(yè)及個人各項優(yōu)惠政策對中國國內(nèi)企業(yè)所造成的不公，僅強調(diào)在技術(shù)合同管理方面的程序設(shè)置，雙重標準使得其論據(jù)過于片面狹隘。

2.3.3 ? 片面評價我國產(chǎn)業(yè)政策

301報告的第四章花費近百頁篇幅對我國的高科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策進行了廣泛的批評，認為中國政府不公平地指導和促進中國公司對美國公司和資產(chǎn)進行投資和收購，其中技術(shù)領(lǐng)域的投資增長迅速。過去幾年，中國的高科技投資主要集中于航空、集成電路、信息技術(shù)、生物技術(shù)、工程機械和機器人、可再生能源、汽車等七大領(lǐng)域。其中，信息技術(shù)和能源領(lǐng)域增長尤其迅速，2009年-2013年信息技術(shù)領(lǐng)域的對美投資的年平均額為3.12億美元，但2014年迅速增長至59億美元，2015年和2016年維持在13億美元和33億美元的高位；2005年-2013年，能源領(lǐng)域的對美投資的年平均額為6.73億美元，但2014年-2017年，年平均投資額增長至42億美元。

301報告進一步分析到，由于這些并購是基于政府政策目標而非市場決策，因此中國企業(yè)在并購中得到了包括中國主權(quán)財富基金——中投公司和國有大型商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)的大力支持。而中國國內(nèi)對企業(yè)并購嚴格限制，外國企業(yè)無法在中國自由地進行類似交易。此外，由于交易中的部分損失由政府承擔，中國企業(yè)在并購中更愿意承擔損失。這些對于包括美國在內(nèi)的外國企業(yè)而言都是不公平的。因此，301報告得出結(jié)論：中國政府制定的大量戰(zhàn)略、各類政府注資背景的基金與國有銀行為高科技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供了不公平的產(chǎn)業(yè)政策，是近年來中國企業(yè)對外投資快速增長的主要原因。

我們必須指出，理論與歷史經(jīng)驗均表明產(chǎn)業(yè)政策一直在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中發(fā)揮著重要的作用。在市場經(jīng)濟運行過程中，由于資本的順周期逐利性與歷史局限性，從長期來看難以僅憑市場力量促進產(chǎn)業(yè)的升級與技術(shù)的進步。以國家主導的產(chǎn)業(yè)政策扮演著積極引導與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角色，能起到提升社會資源配置效率，加快產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才向更優(yōu)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等重要作用。

事實上，包括美國在內(nèi)的各主要經(jīng)濟體近年來均在高科技領(lǐng)域制定相似產(chǎn)業(yè)政策。進入21世紀以來，伴隨經(jīng)濟水平的不斷提高以及計算機技術(shù)的進步，以大數(shù)據(jù)、云計算為依托的各類高端制造、智能科技產(chǎn)業(yè)逐步興起，美德日韓等國為在新一輪工業(yè)革命中搶占先機，均紛紛出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策鼓勵、引導企業(yè)在高科技領(lǐng)域的投資。從發(fā)布的高科技制造業(yè)戰(zhàn)略以及政策來看，各國指導性綱領(lǐng)中提及的戰(zhàn)略目標以及實施方式相似度很高。2012年美國提出《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》，強調(diào)加快對中小企業(yè)高端制造業(yè)投資，并通過政府采購以及直接投資、支持基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、提高政產(chǎn)學研用模式效率、培育高科技術(shù)人才等手段支持高端制造業(yè)的發(fā)展。該計劃內(nèi)容與《中國制造2025》、韓國《制造業(yè)創(chuàng)新3.0戰(zhàn)略》、日本《第五期科學技術(shù)基本計劃》以及德國《高技術(shù)戰(zhàn)略2020》主體內(nèi)容以及實現(xiàn)的方法手段極為相似。

各國對外投資在宣布高科技產(chǎn)業(yè)政策后均呈上升趨勢。伴隨高科技產(chǎn)業(yè)政策的全面鋪開，其他各國對美投資總體呈現(xiàn)上升趨勢，其中自2016年提出《第五期科學技術(shù)基本計劃》以來，2017年日本以合并、并購為主的對美國直接投資同比增長34.4%。德國2013年提出“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略后，2014年對美直接投資同樣快速增長，同比增幅達319%。事實上，伴隨次貸危機后世界經(jīng)濟逐步恢復，在各國推出類似高科技產(chǎn)業(yè)政策后，各經(jīng)濟體對外直接投資均有明顯上升。美國無視經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、選擇性忽略他國實際數(shù)據(jù)證據(jù)，表明了這些指責實際上是打著貿(mào)易保護主義旗號的遏制，有失公允。

2.4 ? ?混淆概念

2.4.1? 混淆“國民待遇”與“正常技術(shù)安全審查”概念

301報告的指責明顯混淆“國民待遇”與“正常技術(shù)安全審查”概念。WTO明確指出“國民待遇”是給予他人與自己國民相同待遇的原則。其中，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GAAT）第3條規(guī)定一旦通過海關(guān)，進口產(chǎn)品的待遇不得低于相同或類似的國產(chǎn)產(chǎn)品。同時，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）第17條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）第3條也涉及國家對服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)保護的處理，均強調(diào)在國內(nèi)市場對本國企業(yè)和外國企業(yè)的平等對待。“國民待遇”在此并不等同于對外國商品、服務(wù)與技術(shù)毫不設(shè)限，而是指給予進口產(chǎn)品以及技術(shù)的待遇不低于本國同類產(chǎn)品所享受的待遇。

中國并非全面對進口技術(shù)進行審查，而是對部分產(chǎn)業(yè)國外進口技術(shù)，尤其是涉及關(guān)乎國家安全的敏感產(chǎn)業(yè)技術(shù)，實施許可證管理，屬于邊境管理中的“正常技術(shù)安全審查”，為市場準入問題。中國《條例》第七條、第十八條均指出“國家鼓勵先進、適用的技術(shù)進口”，部分技術(shù)可自由進口。各國有權(quán)在符合WTO框架的前提下實施安全審查，并非301報告中所指出的歧視國外企業(yè)而違反國民待遇原則。事實上，無論是從法理還是從法條上來說，安全審查的許可證管理模式都有其存在的意義，實施進出口許可證管理是維護一國國家安全、信息技術(shù)安全的必要措施，國家安全脆弱性的關(guān)鍵在于敏感產(chǎn)業(yè)、敏感技術(shù)、敏感信息、敏感地域等，這些敏感點易受攻擊或者損害而難以防范或補救，從而嚴重危及國家安全。從2007年商務(wù)部發(fā)布的《中國禁止進口限制進口技術(shù)目錄》來看，中國對部分產(chǎn)業(yè)進口技術(shù)限制許可審查主要集中于對國家安全、社會公共利益或者公共道德，人民健康或安全和動物、植物的生命或健康，環(huán)境破壞的審查，目的在于維護我國人民以及經(jīng)濟技術(shù)權(quán)益。

事實上，美國同樣存在對進出口技術(shù)的限制與審查。美國《出口管理條例》（Export AdministrationRegulations）第七百三十六條明確對包括出口目的地、出口技術(shù)等八方面限制或禁止出口內(nèi)容，規(guī)定限制的技術(shù)及產(chǎn)品需申請“許可證”或 “許可證再審核”。從進口方面來看，美國同樣在軍事、醫(yī)藥、能源等產(chǎn)業(yè)采取進口許可證管理方式，進口產(chǎn)品或技術(shù)均需通過相關(guān)部門的審查方可進入美國。例如在美國《進口牛奶法案》（Import Milk Act）中規(guī)定大多數(shù)奶酪進口都需要進口許可證，并且必須受限于進口配額。

此外，301報告第三章第二節(jié)中指責《技術(shù)進出口管理條例》第二十條——申請人憑技術(shù)進口許可證或者技術(shù)進口合同登記證，辦理外匯、銀行、海關(guān)等相關(guān)手續(xù)，“使得未登記的進口技術(shù)企業(yè)無法將合理獲得的利潤匯出國外，而中國企業(yè)在《合同法》下無此限制”的說法同樣有失偏頗。當前我國外匯管理采用宏觀審慎與微觀監(jiān)管相結(jié)合原則，無論國內(nèi)外企業(yè)均需提供合理證明保證購匯真實性、合法性與合規(guī)性。國家外匯管理局在發(fā)布的《國家外匯管理局關(guān)于進一步推進外匯管理改革完善真實合規(guī)性審核的通知》（匯發(fā)〔2017〕3號）第八條指出“境內(nèi)機構(gòu)辦理境外直接投資登記和資金匯出手續(xù)時，除應按規(guī)定提交相關(guān)審核材料外，還應向銀行說明投資資金來源與資金用途（使用計劃）情況，提供董事會決議（或合伙人決議）、合同或其他真實性證明材料”，其對國內(nèi)企業(yè)要求的本質(zhì)與要求國外進口技術(shù)方提供相關(guān)材料以辦理外匯、海關(guān)手續(xù)并無差別。

3 ? ?正視指責與不足：在降低關(guān)稅、保護知識產(chǎn)權(quán)、放寬服務(wù)業(yè)限制、完善法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策方面繼續(xù)改進，擴大對外開放

盡管301報告存在諸多問題，但部分內(nèi)容有一定合理性，暴露出我們在對外開放、法律法規(guī)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)政策制定等方面的問題。報告第二章和第三章均提出，當前我國部分領(lǐng)域仍然對外資存在限制。部分行政審批流程復雜、不透明、規(guī)則不清晰、信息不公開等問題仍然存在，一些規(guī)章制度存在較大自由裁量空間，給外資企業(yè)進入中國帶來困難。

3.1 ? ?降低貿(mào)易壁壘，擴大對外開放

3.1.1 ? 降低部分商品的關(guān)稅壁壘

近年來我國進口商品的關(guān)稅整體明顯下降。WTO數(shù)據(jù)顯示，2016年我國加權(quán)平均關(guān)稅稅率為9.8%,在世界范圍內(nèi)整體處于較低水平。然而，我國在部分商品如棉花、鞋類、電機設(shè)備、服裝等的關(guān)稅水平與美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和俄羅斯、印尼、印度等部分發(fā)展中國家相比仍然偏高。

例如，我國目前對進口棉花征收的關(guān)稅稅率為28%，而上述6個國家的平均關(guān)稅稅率為2.5%，其中歐盟、日本和俄羅斯的稅率皆為0。我國目前對皮毛和鞋類的關(guān)稅稅率為13.3%，而上述六個國家的平均關(guān)稅稅率為6.9%。

我們建議適時對上述領(lǐng)域產(chǎn)品的關(guān)稅稅率下調(diào)，進一步提高我國制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的對外開放水平。

3.1.2 ?放寬制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)投資限制

近兩年我國在對外開放領(lǐng)域取得了一系列令人矚目的成就。從《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》來看，2017年我國《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》在結(jié)構(gòu)上首次采用負面清單模式，限制類條目有所減少，在一些領(lǐng)域放開股權(quán)比例限制和外商投資合資合作要求，并且在部分服務(wù)業(yè)、制造業(yè)和采礦業(yè)等領(lǐng)域的外資投資限制有所放寬。

2018年，我國推出了一系列更高水平的對外開放舉措，大幅放寬金融業(yè)和部分制造業(yè)的對外開放水平。其中，銀行業(yè)放開外商投資的比例限制，證券和保險業(yè)制定了對外開放的時間表，三年之后取消外商投資的股比限制，汽車制造業(yè)承諾2020年取消外商投資的股權(quán)比例限制，2022年取消外資企業(yè)可在國內(nèi)建立最多兩家生產(chǎn)同類整車產(chǎn)品的合資企業(yè)的限制。

然而，我們也必須認識到，與發(fā)達國家相比，目前我國在制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開放水平仍然不高，仍然具備進一步對外開放的空間。

OECD于2017年發(fā)布的最新外商投資限制指數(shù)顯示，我國在68個主要經(jīng)濟體中，外商限制指數(shù)排名第四（限制程度由高到低），整體限制程度僅僅低于菲律賓、沙特阿拉伯和印度尼西亞。從分項來看，我們在電力、航空運輸、電信服務(wù)和金融等領(lǐng)域限制程度較高。今年我國大幅放開金融領(lǐng)域的限制，預計我國在相應領(lǐng)域的得分將有所提升，但其他領(lǐng)域的問題仍然不容忽視。

從電力行業(yè)來看，當前外資對電網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營以及核電站的建設(shè)、經(jīng)營均受到限制，需要中方控股，國有企業(yè)占據(jù)壟斷地位。國家壟斷電力導致市場資源配置不合理，壓低產(chǎn)能利用率維持價格虛高，民生利益受到損害。一方面，部分地方政府追求地方業(yè)績大力發(fā)展風能發(fā)電，過量電廠興建導致大量風能發(fā)電廠被閑置；另一方面，為維持地方就業(yè)，以污染環(huán)境為代價的火力發(fā)電廠落后企業(yè)始終無法淘汰，市場有效性降低，資源錯配，社會總體福利受到損害。此外，伴隨季節(jié)變化及工業(yè)用電變動，國企集團相互調(diào)節(jié)控制電力壟斷，電價維持虛高，導致民生利益受到侵害。

從電信服務(wù)業(yè)來看，電信服務(wù)作為一個基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，由于我國計劃經(jīng)濟的歷史原因、產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性和開放涉及到公共服務(wù)領(lǐng)域，電信對外開放進程較為緩慢。當前我國電信服務(wù)開放水平較低，外資持股增值電信業(yè)務(wù)不得超過50%（電子商務(wù)除外），而基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)必須由中方控股。與其他國家如美國、日本等國家電信企業(yè)壟斷地位形成不同，中國壟斷電信企業(yè)并沒經(jīng)過充分的市場競爭，而是行政干預施加壟斷地位的結(jié)果，因此，與國外成熟運營商相比，我國電信行業(yè)存在收費較高、服務(wù)較差，濫用壟斷地位等問題，其中一些問題不得不通過行政命令加以解決。例如，手機流量不清零和轉(zhuǎn)存服務(wù)以及流量取消漫游費等均是通過國務(wù)院常務(wù)會議的形式才得以落實。企業(yè)自身提速降費的主動性不足。

我們建議在上述領(lǐng)域進一步擴大開放，降低外資和民營企業(yè)的進入門檻，更好發(fā)揮市場主體活力，促進上述行業(yè)的進一步發(fā)展。

3.1.3 ? 簡化行政審批手續(xù)

301報告中提到，目前我國對外商投資的審批程序仍然比較復雜，外資企業(yè)在審批程序中容易遭遇隱性壁壘。當前我國公民開辦企業(yè)的平均用時為22.9天。明顯高于日本的12.9天，美國的5.6天，法國的3.5天。

外商在我國申辦企業(yè)面臨的程序更為復雜，美國商務(wù)部編制的《中國外商投資的審批程序》報告顯示，外商企業(yè)在中國設(shè)立公司需要獲得政府各部門和行業(yè)協(xié)會的審批，經(jīng)歷包括反壟斷及國家安全審查、名稱預批準、環(huán)境影響評測等八大步驟。此外，目前我國對食品藥品生產(chǎn)、礦產(chǎn)、電信服務(wù)等多個行業(yè)采取許可證管理，許可證申請的時間跨度不一，導致一些在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中鼓勵類的投資的進度受到影響。

我們建議適當簡政放權(quán)，簡化外資企業(yè)注冊手續(xù)、生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)審批，壓縮消防、環(huán)評、用地審批、水電氣接入、進出口通關(guān)的時間。對行業(yè)的許可證管理實施流程化、標準化審批管理程序，盡量減少審批過程中的自由裁量空間。

3.2 ? ?完善法律法規(guī)，穩(wěn)定企業(yè)預期

3.2.1 ? 保證部分行業(yè)準入政策的穩(wěn)定性

301報告第二章第三節(jié)指責中國政府的政策變化，使美國企業(yè)在華蒙受損失。報告提到，中國政府要求云計算服務(wù)的提供商進行電信增值服務(wù)運營許可證。2016年以前，外資企業(yè)進入中國市場通常是與中國企業(yè)合資從而獲得許可證。然而2016年3月發(fā)布工信部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范云服務(wù)市場經(jīng)營行為的通知（征求意見稿）》和《關(guān)于清理規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)市場的通知》，禁止了：1）中國許可證持有者向外國云計算服務(wù)提供商提供任何設(shè)施或其他資源；2）外國云計算服務(wù)提供商直接與用戶簽訂合同。3）使用國外企業(yè)的商標在境內(nèi)提供云服務(wù)。這使得外國企業(yè)擔心若征求意見稿最終發(fā)布，則外國企業(yè)不得不將境內(nèi)的云計算服務(wù)出售給國內(nèi)企業(yè)以符合規(guī)定。USTR指出，亞馬遜已于2017年11月將其中國境內(nèi)的云計算服務(wù)的部分設(shè)備出售給中國合作伙伴，以滿足可能到來的更為嚴格的監(jiān)管措施。

目前來看，由于我國監(jiān)管措施在部分領(lǐng)域較為落后，過分重視事前準入監(jiān)管，而事中及事后監(jiān)管相對不足，導致一些市場領(lǐng)域的準入條件市場時常出現(xiàn)變化。這也是目前美國在華企業(yè)反應較為突出的領(lǐng)域。美國中國商會在2018年發(fā)布的《2018中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報告》顯示監(jiān)管環(huán)境的透明、可預測、公平性是外商投資企業(yè)最關(guān)心的問題：

我們建議相關(guān)部門在制定行業(yè)準入的相關(guān)政策時，可以在充分聽取各類市場成員的意見之后再行制定，準入規(guī)則一旦確定，除非市場環(huán)境發(fā)生重大變化，盡量不要修改準入條件，給市場參與者以穩(wěn)定預期。

3.2.2 ? 提高不同法律文本的一致性

301報告第三章第二節(jié)中提出，我國《條例》第二十四條規(guī)定技術(shù)進口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術(shù)，侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔責任。而在《合同法》第353條規(guī)定受讓人按照約定實施專利、使用技術(shù)秘密侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔責任，但當事人另有約定的除外。此類法條上的區(qū)別，使得國內(nèi)企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓時可以依照《合同法》就侵權(quán)責任進行協(xié)商分擔，而由于技術(shù)進口必須服從《條例》的規(guī)定，因此國外企業(yè)無權(quán)協(xié)商，理論上的確造成了對外國企業(yè)實際經(jīng)營上的歧視。

同一節(jié)中，301報告提到了我國的《合資企業(yè)經(jīng)營法實施條例》中四十三條規(guī)定侵犯美國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)。四十三條規(guī)定，合營企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的期限一般不超過10年，協(xié)議期滿后，技術(shù)輸入方（即受讓人）有權(quán)繼續(xù)使用該項技術(shù)，USTR認為這樣的規(guī)定導致美國企業(yè)在協(xié)議結(jié)束后無法對技術(shù)的使用權(quán)進行限制，導致美國企業(yè)的利益受損。

一般來講，與外資企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)要與我國在WTO的入世承諾保持一致。依據(jù)我國入世承諾的中文版內(nèi)容，在特殊情況下,準許未經(jīng)專利持有人授權(quán)即可使用(包括政府使用或授權(quán)他人使用)某項專利,即強制許可或非自愿許可。如果我們認定合營企業(yè)屬于“特殊情況”的一種的話，則我國目前的規(guī)定并無違反入世承諾之處。

然而WTO官方網(wǎng)站中，我國入世承諾的英文版原文翻譯為，“準許未經(jīng)專利持有人授權(quán)而使用專利只能包含以下情況：在本次使用前，使用者已經(jīng)基于合理商業(yè)條款向?qū)＠钟姓咛岢鍪褂蒙暾?，上述要求只能在國家緊急狀態(tài)，其他極端緊急情況或本文規(guī)定的其他公共非商業(yè)用途的狀態(tài)下才可以被放棄?！保╱se withoutauthorization of the right holder would only be permitted if, prior to suchuse, the proposed user had made efforts to obtain authorization from theright-holder on reasonable commercial terms and conditions, on theunderstanding that this requirement could be waived in the case of a nationalemergency or other circumstances of extreme urgency or in cases of publicnon-commercial use and subject to the other provisions of subparagraph.? WTO commitment：ChinaSection 275）可以看出，英文版原文對的“特殊情況”實際上有極為細致的規(guī)定，在此規(guī)定下，我國的合資企業(yè)要求不能算作是“特殊情況”，因此不能算作強制使用專利技術(shù)的范圍。中文版由于進行了過度的簡化，導致我國《合資企業(yè)經(jīng)營法實施條例》中的相關(guān)規(guī)定，實際上與我國在WTO中的承諾相違背。

我們建議進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，重視不同法律法條之間協(xié)調(diào)性。規(guī)范對中外企業(yè)的相關(guān)法律約束，在國民待遇原則下給予進口產(chǎn)品以及技術(shù)的待遇不低于本國同類產(chǎn)品所享受的待遇。新出臺的政策法規(guī)進行嚴格的可行性評估，并認真考慮企業(yè)反饋意見。同時，加強翻譯校對工作，確保不同語言版本的法律法規(guī)的一致性，營造內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

3.2.3 ? 提高行政審批透明度，穩(wěn)定企業(yè)預期

審查過程不透明，部分規(guī)定含義模糊，執(zhí)行過程中自由裁量成分較大等問題是301報告中暴露出的重點問題。例如301報告中指出，發(fā)改委公布的《外商投資項目核準和備案管理辦法》中規(guī)定，對外商投資項目核準的條件是，……（二）符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準入標準……其中，發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準入標準都是比較空泛的規(guī)定，并未明確指出應當符合哪些規(guī)劃、政策和標準，使審批機關(guān)對此有較大的裁量權(quán)。再例如，《合資企業(yè)經(jīng)營法實施條例》第四條第五款規(guī)定，簽訂的協(xié)議、合同、章程顯屬不公平，損害合營一方權(quán)益的，對合資企業(yè)的申請不予批準，然而《條例》中并未明確何種情況屬于明顯不公平，同樣給審批機構(gòu)帶來較大的自由裁量空間。

除規(guī)定模糊導致的自由裁量空間較大之外，在實際執(zhí)行過程中還存在長官意志代替法律的情況。美國商務(wù)部編制的《中國外商投資的審批程序》中提到了一些美國企業(yè)集中反應的中國在審批程序上不透明的案例，可作為一定程度上的參考：

1）外資保險企業(yè)在華開設(shè)分支機構(gòu)時，其審批程序較國內(nèi)企業(yè)更為嚴格，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的官員曾經(jīng)口頭通知外資企業(yè)一次只能申請一家設(shè)立分支機構(gòu)，但國內(nèi)企業(yè)并不受此規(guī)定限制。此規(guī)定導致外資企業(yè)一年只能設(shè)立一家省級分支機構(gòu)，而國內(nèi)企業(yè)一般可以設(shè)立兩至三家。外資企業(yè)在華市場份額逐年下降。

2）中國的政府官員通過口頭方式告訴國外一家制藥企業(yè)，只有當他們的藥品在中國設(shè)廠生產(chǎn)時，政府才會以政府采購的形式購買，由于政府采購占據(jù)該產(chǎn)品在華銷售額的一半以上，且這家公司生產(chǎn)的藥品屬于《外商投資目錄》中的限制投資類，因此外資企業(yè)為了在中國設(shè)廠生產(chǎn)，不得不與中國公司合資生產(chǎn)藥品，并轉(zhuǎn)移了藥品生產(chǎn)相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)。

除報告中提到的案例之外，一些名義上已經(jīng)開放的行業(yè)仍然存在隱性壁壘，以快遞業(yè)務(wù)為例，中國已取消快遞行業(yè)外商投資限制，允許在國內(nèi)開設(shè)外商獨資子公司，但隨著我國郵政政企分離的進程和《中國郵政法》出臺，我國增加對外資企業(yè)經(jīng)營國內(nèi)信件業(yè)務(wù)的運營限制，并要求快遞企業(yè)重新向郵政局申請運營牌照，無形中增加了外資準入貿(mào)易壁壘。此類隱性壁壘的設(shè)置，在事實上阻礙了外資的進入，增加了外資企業(yè)的運營成本。

整體看，我國隱性貿(mào)易壁壘仍受對外資準入限制、競爭障礙、監(jiān)管透明性及其他因素的影響而低于國際水平。從OECD發(fā)布的隱性貿(mào)易壁壘指數(shù)來看，2017年中國在信息可獲取程度、貿(mào)易介入、上訴程序、邊境合作以及手續(xù)等方面仍大幅落后于OECD國家。

我們建議監(jiān)管部門進一步提高審查工作透明度，加強審查信息公開，完善審查制度實施機制，優(yōu)化流程管控提高效率，并建立審查機構(gòu)與被審查技術(shù)、企業(yè)之間的良性反饋機制。降低我國隱性貿(mào)易壁壘、提升審查透明度，是提高我國對外開放程度的必經(jīng)之路。

3.3 ? ?完善產(chǎn)業(yè)政策，從生產(chǎn)者補貼轉(zhuǎn)為消費者補貼，從選擇行業(yè)改為支持基礎(chǔ)研發(fā)、鼓勵教育等，打破行業(yè)壟斷

301報告的第四章花費近百頁篇幅指責中國企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)政策的對外并購投資。這些指責主要是基于遏制中國崛起，維護美國國家利益的目的，并不公允。高科技領(lǐng)域事關(guān)一個國家的長期競爭力，世界上的主要國家都會對高科技領(lǐng)域的發(fā)展予以支持。我們在上一部分中指出了美國在301報告中選擇性忽視其他國家在科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策的行為。

我國產(chǎn)業(yè)政策的實施方式和整體效果值得再評估。自1989年我國開始實施產(chǎn)業(yè)政策以來，產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)走過將近30年。在改革開放初期資源有限，產(chǎn)業(yè)競爭力較弱的情況下，產(chǎn)業(yè)政策對于我國經(jīng)濟的高速增長起到了重要的作用。但是近年來部分產(chǎn)業(yè)政策未能發(fā)揮其應有效果，甚至導致了一些行業(yè)的產(chǎn)能過剩，產(chǎn)生了資源浪費和效率損失，影響了行業(yè)的長期健康發(fā)展。

3.3.1 ? 加入WTO之前，產(chǎn)業(yè)政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，夯實工業(yè)基礎(chǔ)等方面發(fā)揮了重要作用

產(chǎn)業(yè)政策通常指的是一國在經(jīng)濟發(fā)展過程中，為了影響或改變特定行業(yè)的經(jīng)濟活動而采取的一系列政策的總稱。產(chǎn)業(yè)政策通常可分為三類，第一類是導向性政策，主要關(guān)注未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，而非實施的細節(jié)性辦法，例如我國的各類發(fā)展規(guī)劃和長期戰(zhàn)略等。第二類是歧視性政策，針對特定行業(yè)，通過資金、稅收、價格、金融等方面的特殊政策，以形成優(yōu)于其他產(chǎn)業(yè)的市場環(huán)境，促進這類產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。第三類是功能性政策，并不改變特定產(chǎn)業(yè)的資源配置狀況，而在于提高產(chǎn)業(yè)的競爭力，通過提供一系列促進競爭的政策和法律，以期維護市場機制的正常運轉(zhuǎn)。

上世紀八十年代，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題較為突出。一方面我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，大量生產(chǎn)資料仍然集中在效率低，技術(shù)落后的計劃部門，資源利用率低，同時，要素流通市場的建立尚不完善，資源難以通過市場自由流動進入高效率部門，導致部分領(lǐng)域出現(xiàn)供給過剩和需求無法滿足同時出現(xiàn)的現(xiàn)象。另一方面，人民需求大的消費品如冰箱、彩電、汽車等的生產(chǎn)能力不足，國內(nèi)生產(chǎn)能力無法滿足市場需求，而且不同省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同現(xiàn)象，未能充分利用各自的比較優(yōu)勢。因此，為了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，盡快建立較為完善的市場經(jīng)濟體系和區(qū)域分工體系，以國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)政策專題研究組發(fā)表《我國產(chǎn)業(yè)政策的初步研究》為標志，我國的產(chǎn)業(yè)政策進入了實質(zhì)性的討論階段。1989年，我國頒布了《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，同時公布了詳細的《當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄》，產(chǎn)業(yè)政策在我國全方位啟動。

早期產(chǎn)業(yè)政策的主要目的，是為了在資源條件較為有限，基礎(chǔ)工業(yè)實力較為薄弱的情況下，盡量將資源集中到建立完備的工業(yè)基礎(chǔ)和對國計民生有重要作用的商品上，同時減少對低質(zhì)劣質(zhì)商品的生產(chǎn)。例如，1989年版的《當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄》中鼓勵生產(chǎn)的產(chǎn)品包括輕工業(yè)的紙漿、紙及紙板，合成洗滌劑及原料、日用小商品及小五金，黑色冶金工業(yè)的生鐵，鋼，薄板、硅鋼片、帶鋼、鍍鋅板等。而嚴格限制生產(chǎn)的產(chǎn)品則包括輕工業(yè)的地址白酒、啤酒，煤炭工業(yè)的土法煉焦，黑色冶金工業(yè)的土法燒結(jié)鐵礦等。這些措施加速了舊產(chǎn)業(yè)、舊動能的出清，促進了新技術(shù)和新工藝的發(fā)展。

1994年，我國頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，提出90年代產(chǎn)業(yè)政策的目標是加強基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，緩解基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面，同時大力支持新技術(shù)發(fā)展和新產(chǎn)品開發(fā)，同時強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。隨后一系列分行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策如《汽車產(chǎn)業(yè)政策》、《水利行業(yè)政策》等陸續(xù)公布。1998年，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新情況，我國頒布了更新版的《當前國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》。這些細分領(lǐng)域的政策主要是歧視性政策，主要通過鼓勵兼并重組、鼓勵銀行予以金融支持等方式，促進相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

應該說，這些政策起到了一定作用，我國的工業(yè)基礎(chǔ)逐漸夯實，為經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供了較好的基礎(chǔ)。90年代中國的主要工業(yè)品的產(chǎn)量均出現(xiàn)了明顯增長，例如水泥的年產(chǎn)量從1990年的2億噸增長至2000年的5.8億噸；主要耐用消費品的產(chǎn)量也明顯增長。例如，彩電的年產(chǎn)量從1990年的1000萬臺增長至2000年的4200萬臺。

3.3.2 ? 加入WTO之后，產(chǎn)業(yè)政策的限制性措施增多，負面效果逐步顯現(xiàn)

經(jīng)過上世紀90年代的快速發(fā)展，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步擺脫短缺型經(jīng)濟的特征，具備在更高水平上競爭性發(fā)展的基礎(chǔ)，生產(chǎn)力水平的提高使得國家進行資源調(diào)配，優(yōu)先發(fā)展部分行業(yè)的必要性下降，政府產(chǎn)業(yè)政策職能應該由指導行業(yè)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向維護公平的市場競爭環(huán)境，保障市場參與者的合法權(quán)益轉(zhuǎn)變。這一點，國務(wù)院副總理劉鶴早在1995年就在《走向大國開放經(jīng)濟條件下我國產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)和特征》一文中對此有著清晰地論述。他表示，歧視性產(chǎn)業(yè)政策的主要理論依據(jù)一是保護戰(zhàn)略性幼稚產(chǎn)業(yè)理論，二是規(guī)模經(jīng)濟理論。然而，在中國加入WTO的背景下，兩個理論的適用性都有所減弱。

保護幼稚產(chǎn)業(yè)理論存在兩方面問題。一方面大量歧視性產(chǎn)業(yè)政策違背WTO原則，在中國加入WTO的大背景下無法繼續(xù)實施，另一方面“世界經(jīng)濟的運作方式已與前20年產(chǎn)業(yè)有重大變化，封閉式的研究開發(fā)方式已無法適應快速的技術(shù)變化；扶植一兩個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)去爭占市場的目標即便實現(xiàn)，其貿(mào)易利益也會被招致的貿(mào)易報復一掃而光”。

規(guī)模經(jīng)濟理論本身無可非議，但把這種理論作為產(chǎn)業(yè)政策的指導思想?yún)s存在三個附加條件：“第一，市場機制不足以引導必要的資源流向可以產(chǎn)生經(jīng)濟規(guī)模效益的項目之中，這就是人們常說的市場失敗理論；第二，在市場機制發(fā)生失敗時，政府有力量替代市場機制發(fā)揮作用，而且不發(fā)生‘政府失敗’；第三，國內(nèi)市場具備可以容納實現(xiàn)產(chǎn)品經(jīng)濟規(guī)模標準的容量?！比欢?，由于政府很難獲得用于決策的全部信息，因此做出投資決策的效率不如市場，文章提到，“投資改革十幾年來，在制造業(yè)進行的重點投資總是與重點虧損先后發(fā)生，這恰是下一步改革國有投資體制和國有企業(yè)的重點和難點?！崩^續(xù)依照這樣的理論制定政策顯然會帶來更大的麻煩。

從國際經(jīng)驗來看，日本、德國等實施產(chǎn)業(yè)政策的主要國家也在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段采取了不同的政策措施。以日本為例，二戰(zhàn)之后的日本百廢待興，日本政府采取一系列財政、金融政策及監(jiān)管政策促進日本經(jīng)濟高速增長，其中促進產(chǎn)業(yè)升級的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要的作用。日本政府通過法律手段、行政手段、金融信貸傾斜以及稅收優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策手段，向能源、鋼鐵、計算機等產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠與補助，產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)的決策及其產(chǎn)業(yè)組織的形成具有較大影響力。日本的《石油工業(yè)法》規(guī)定,政府對企業(yè)申報生產(chǎn)計劃和原油進口計劃、新企業(yè)加入和添置新設(shè)備、石油制品銷售價格標準均有審批權(quán)與建議權(quán)。同時，日本銀行設(shè)立國家技術(shù)振興基金，為石油化工行業(yè)提供長期低息貸款。但近年來，日本雖仍然實施國家戰(zhàn)略發(fā)展高科技行業(yè)等戰(zhàn)略領(lǐng)域，但政府的主要職責不再針對具體項目進行審批或干預定價，而是鼓勵加強技術(shù)研究，強化技術(shù)研發(fā)和企業(yè)對接，加強人才培養(yǎng)等方式，引導產(chǎn)業(yè)升級。

從我國情況來看，2000年以來，我國的產(chǎn)業(yè)政策更加細化，先后公布了、《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南》、《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》、《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的暫行規(guī)定》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》等重要的綱領(lǐng)性文件，并發(fā)布了《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》等行業(yè)性的產(chǎn)業(yè)政策。這些政策文件中雖然強調(diào)利用市場機制，突出服務(wù)功能，但在政策手段上依然延續(xù)了此前干預色彩較為濃厚的措施，包括市場準入、項目審批、供地審批、貸款審核、強制性淘汰落后產(chǎn)能等，歧視性政策措施有所增強。近年來，這些措施的負面作用逐漸顯現(xiàn)：

一是部分限制性措施降低行業(yè)內(nèi)部競爭，例如，2004年頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對新建汽車企業(yè)進行審批，要求1.新建摩托車及其發(fā)動機生產(chǎn)企業(yè)要具備技術(shù)開發(fā)的能力和條件，項目總投資不得低于2億元人民幣。2.專用汽車生產(chǎn)企業(yè)注冊資本不得低于2000萬元人民幣，要具備產(chǎn)品開發(fā)的能力和條件。3.跨產(chǎn)品類別生產(chǎn)其它類汽車整車產(chǎn)品的投資項目，項目投資總額（含利用原有固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等）不得低于15億元人民幣，企業(yè)資產(chǎn)負債率在50%之內(nèi)，銀行信用等級AAA?！朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策規(guī)定》，鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設(shè)，普鋼企業(yè)上年鋼產(chǎn)量必須達到500萬噸及以上，特鋼企業(yè)產(chǎn)量達到50萬噸及以上。這些政策的本意是為了加快發(fā)展大型企業(yè)，增強企業(yè)的規(guī)模效應。但實際上形成了對大企業(yè)和國有企業(yè)的保護，增加了新企業(yè)、民營企業(yè)進入行業(yè)的門檻，反而不利于行業(yè)的健康發(fā)展。

二是部分鼓勵性措施導致重復建設(shè)，形成產(chǎn)能過剩。2006年以來，以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的可再生能源行業(yè)獲得了國家的大力支持，發(fā)改委、財政部、住建部等多個部分發(fā)布數(shù)十道政策支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以光伏行業(yè)為例，相關(guān)政策涉及行業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、投資、消費等全流程，力度之大，持續(xù)時間之長，在我國產(chǎn)業(yè)政策史上均比較罕見。例如，《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》規(guī)定，為可再生能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統(tǒng)而發(fā)生的工程投資和運行維護費用，可按照50公里以內(nèi)每千瓦時1分錢，50-100公里每千瓦時2分錢，100公里及以上每千瓦時3分錢予以補助。《光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》規(guī)定，城市光電建筑一體化應用，農(nóng)村及偏遠地區(qū)建筑光電利用等項目可獲得20元/Wp的財政補助。這些政策極大地促進了光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的提升，但也帶來了較為嚴重的產(chǎn)能過剩。2012年以來，大量光伏企業(yè)倒閉或破產(chǎn)重組，產(chǎn)業(yè)政策的負面效果體現(xiàn)的較為明顯。

三是部分管制性措施容易導致權(quán)力尋租和腐敗。產(chǎn)業(yè)政策中大量的土地審批，項目審批等內(nèi)容賦予執(zhí)行人員巨大的權(quán)力，同時也給予了較大的腐敗和尋租空間，黨的十八大以來查處的能源領(lǐng)域諸多腐敗案件與這些領(lǐng)域的審批權(quán)力關(guān)系密切，應當引起政策制定者的重視。

3.3.3 ? 產(chǎn)業(yè)政策應當由歧視性向功能性政策轉(zhuǎn)變

發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)政策的實施經(jīng)驗和我國的政策實踐均表明，當一國擺脫短缺性經(jīng)濟之后，產(chǎn)業(yè)政策應逐步減少歧視性政策，增加功能性政策比重。對于競爭性行業(yè)，政府應當盡量減少通過財政補貼和配額等形式對終端產(chǎn)品價格和內(nèi)部競爭的行政干預，著力維護公平的競爭環(huán)境，保護知識產(chǎn)權(quán)，打擊違法行為。同時，在市場通過自發(fā)組織形式難以配置資源或不愿配置資源的領(lǐng)域，應當適當加大投入。

具體而言，對于高新技術(shù)和先進制造業(yè)等影響國家長期競爭力的重點領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)政策應重點支持技術(shù)研發(fā)、人才教育等方面。從人才教育的角度看，我國在專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和教育上與發(fā)達國家相比仍然存在明顯差距，目前我國教育資源向普通高等教育傾斜現(xiàn)象明顯，職業(yè)技術(shù)教育獲得的資源較少，職業(yè)技術(shù)學校存在實訓設(shè)備不足，課程內(nèi)容陳舊、與行業(yè)要求脫節(jié)等問題。同時，傳統(tǒng)職業(yè)技術(shù)教育的社會地位不高，畢業(yè)生就業(yè)待遇及相關(guān)保障不及普通高校畢業(yè)生等問題也使得部分學生不愿接受職業(yè)技術(shù)教育。因此，應當適當將普通高等教育資源向職業(yè)技術(shù)教育傾斜，建立企業(yè)和高校人才流動的雙向機制，適當放寬高校引進企業(yè)人才時看重的職稱、論文等硬性指標，讓企業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才能夠回到高校，成為職業(yè)技術(shù)教育的重要師資力量。提高職業(yè)技術(shù)教育的待遇和社會地位，增強職業(yè)榮譽感。

從技術(shù)研發(fā)看，我國基礎(chǔ)科學研究仍然不強，一些科研成果難以轉(zhuǎn)化。科研成果轉(zhuǎn)化的重點在于解決資金難題，而現(xiàn)有的科技成果轉(zhuǎn)化政策往往存在“撒胡椒面”的情況，實際效果不佳。建議根據(jù)《中國制造2025》所確定的十大重點領(lǐng)域，對科技成果轉(zhuǎn)化的資金予以適當傾斜，優(yōu)先發(fā)展提升國家長期競爭力的領(lǐng)域，確保重點領(lǐng)域科研成果能夠有效轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

恒大研究院“中美貿(mào)易戰(zhàn)”系列研究：

21、《如何應對中美貿(mào)易戰(zhàn)：深層次思考和未來沙盤推演》，2018年8月19日

20、《日美貿(mào)易戰(zhàn)啟示錄：經(jīng)濟爭霸》，2018年7月21日

19、《中美貿(mào)易戰(zhàn)的大辯論：雙方觀點與客觀評價》，2018年7月12日

18、《中美貿(mào)易戰(zhàn)打響第一槍：深層次思考和未來沙盤推演》，2018年7月6日

17、《大蕭條貿(mào)易戰(zhàn)啟示錄》，2018年6月26日

16、《中美貿(mào)易戰(zhàn)正式開打：深層次思考和未來沙盤推演》，2018年6月17日

15、《來自歷次中美貿(mào)易戰(zhàn)的啟示》，2018年6月15日

14、《大國興衰的世紀性規(guī)律與中國崛起面臨的挑戰(zhàn)及未來 ——中美貿(mào)易戰(zhàn)系列研究》，2018年6月10日

13、《對中美貿(mào)易戰(zhàn)的幾個基本認識和判斷》，2018年6月5日

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