文｜龐軍 中國人民大學環(huán)境學院院長、教授，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

常原華 中國人民大學環(huán)境學院博士研究生

2022年12月13日，歐盟理事會（以下簡稱理事會）和歐洲議會經(jīng)過第四次三方協(xié)商就碳邊境調節(jié)機制（CBAM，又稱“碳關稅”）法規(guī)的最終文本達成臨時協(xié)議，將于2026年開始全面起征，覆蓋范圍包括鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力以及氫能等行業(yè)。盡管歐盟碳邊界調節(jié)機制尚未完成最終立法程序，但其基本內容和主要框架規(guī)定已經(jīng)形成。我國是歐盟的主要貿易伙伴之一，CBAM實施對中歐貿易帶來的影響不可忽視，中國要未雨綢繆，對歐盟CBAM的規(guī)則設計及其影響做好跟蹤評估，為及時應對歐盟碳邊境調節(jié)機制做好準備。

一、歐盟碳邊境調節(jié)機制的起源和核心要點

歐盟是為限制碳泄露而提出了碳邊境調節(jié)機制。2019年12月歐盟委員會在《歐洲綠色協(xié)議》中提出了一個新的增長戰(zhàn)略，旨在將歐盟建立成一個現(xiàn)代的、資源高效的、有競爭力的經(jīng)濟體，最遲在2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放，經(jīng)濟增長與資源使用脫鉤。目前，全球約有27%的燃料燃燒排放的二氧化碳與國際貿易商品有關，雖然歐盟大幅減少了內部的溫室氣體排放，但進口到歐盟的溫室氣體排放卻不斷增加，從而破壞了減少全球溫室氣體排放所付出的努力。當歐盟提高氣候雄心，而歐盟大多數(shù)貿易伙伴沒有達到同樣水平的氣候雄心，可能會產生碳泄漏的風險。如果要將全球平均溫度保持在遠低于工業(yè)化前水平2°C的水平，就迫切需要減少溫室氣體排放，避免碳泄漏（carbon leakage）。碳泄漏主要有兩個泄露途徑：一是產業(yè)外流，歐盟企業(yè)遷移到氣候政策寬松的地方；二是碳傾銷，高碳的進口產品取代低碳的同類歐盟產品的市場份額。因此，歐盟提出了碳邊境調節(jié)機制以解決氣候政策不對稱帶來的碳泄漏問題。

歐洲議會和理事會已同意碳邊境調節(jié)機制于2023年10月1日生效，之后是三年的過渡期，在此期間僅適用報告義務，即只需提交每年進口產品隱含的碳排放數(shù)據(jù)，不需要為此繳納費用。CBAM將于2026年正式征收，并于2034年全面運行。據(jù)報道，歐洲議會和理事會就逐步取消CBAM涵蓋行業(yè)（即鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫）的免費配額已達成以下時間表（表1）。CBAM 的生效速度與歐盟碳市場（EU ETS）中免費配額的淘汰速度相同。CBAM逐步取代免費配額會刺激歐盟工業(yè)部門減排，故CBAM可以看作讓EU ETS更有效而采取的措施，從這個角度講，CBAM是具備氣候合理性的。

CBAM的范圍將包括鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥，并擴展到氫氣、特定條件下的間接排放以及下游產品。對鋼鐵、鋁和氫，目前CBAM只對其直接排放收費；而對于水泥、電力和化肥，CBAM既對其直接排放收費，又對其間接排放收費。在過渡期結束之前，歐盟委員會被要求評估是否將范圍擴大到其他有碳泄漏風險的商品，包括有機化學品和聚合物，目標是到2030年將EU ETS涵蓋的所有商品都涵蓋在內。委員會還會在2026年之前提出一項提案，該提案會包括更多的下游產品。

按照CBAM的機制設計，如何認定進口產品應承擔的CBAM繳費義務是個關鍵問題。2022年6月歐洲議會版本CBAM一讀文本在附件中明確給出了具體的CBAM證書清繳量的計算方法（見圖1）。進口產品的實際排放量減去相關產品在歐盟免費分配的排放量的差值乘以EU ETS每周平均交易價格，然后減去在出口國已經(jīng)承擔的碳成本。根據(jù)圖1 的計算方式CBAM證書清繳量的計算涉及三個方面，第一是認定進口產品的碳排放量，第二是認定按照CBAM規(guī)則需要承擔繳費義務的排放量，第三是產品在出口國已經(jīng)承擔了碳成本。需要注意，出口國已經(jīng)承擔的碳成本需以該國適用同等的碳價格為基礎。具體的出口國碳價成本如何認定，預計最終文本將更詳細地解釋這一關鍵條款的機制。

二、歐盟碳邊境調節(jié)機制對我國的潛在影響

（一）短期內CBAM對我國出口歐盟影響不大，但長期來看有重大影響

歐盟CBAM在初期納入鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥以及氫氣六個行業(yè)。我國與歐盟之間沒有電力貿易，對歐盟出口的化肥、水泥、氫氣規(guī)模非常小，主要受影響的將是鋼鐵及鋁行業(yè)的產品（高萍和林菲，2022）。依據(jù)歐盟官方文件給出稅則號（CN code），2021年中國對歐盟出口的CBAM鋼鐵和鋁產品分別占對歐盟總體出口規(guī)模的0.98%和0.21%，價值可達56億歐元。有對歐盟出口業(yè)務的鋼鐵及鋁行業(yè)的相關企業(yè)將面臨國際競爭力下降的風險。我國鋁產品的排放主要來自電力的間接排放，目前歐盟CBAM機制不包括鋁產品的間接排放，若在后期納入這部分排放，將大幅增加我國鋁產品出口至歐盟的成本（周杰俁和崔瑩，2021；段茂盛等，2021）。但從長遠來看，如果未來歐盟將CBAM覆蓋范圍延伸至鋼鐵和鋁行業(yè)的下游，對我國出口將造成沉重打擊。機械及運輸設備處在鋼鐵及鋁行業(yè)下游，包含了大量鋼鐵及鋁產品的間接出口，雖然我國鋼鐵、鋁及其制品對歐盟的直接出口規(guī)模僅占我國對歐盟總體出口規(guī)模不到2%，但我國對歐盟出口的機械及運輸設備占比較大，2021年該比重可達55%。如果歐盟CBAM延伸至下游產品，對我國出口的影響將發(fā)生根本性變化。謝超和彭文生（2021）測算受歐盟碳邊境調節(jié)機制的影響，當CBAM價格為50.8美元/噸CO2e時中國機械設備業(yè)對歐盟出口將損失149.8億美元。

（二）加速我國碳定價政策推進進程，縮小與歐盟碳價差距

歐盟CBAM豁免條款的設計是以碳價評判其他國家氣候政策的力度，這意味著其他國家首先得有一個被歐盟認可的碳定價政策。對于中國而言，雖然有了全國碳排放權交易市場，但它只涵蓋發(fā)電企業(yè)，若想被CBAM豁免，還需擴大碳市場的覆蓋范圍，將鋼鐵、鋁等行業(yè)納入進來同時收緊碳配額。此外，碳定價政策不是唯一有效的氣候政策手段，例如中國的能耗雙控政策也為減少二氧化碳排放做出了重要貢獻，但就目前的歐盟CBAM機制設計來看，能耗雙控政策并不適用于CBAM豁免條款。受歐盟碳邊境調節(jié)機制的影響，我國將加速碳定價政策推進進程，進一步健全完善全國碳排放權交易市場，適時推出碳稅政策。

歐盟CBAM將迫使他國提高碳價，以接近歐盟碳價水平。目前，中國碳排放權交易市場的成交價明顯小于歐盟碳市場的碳價。2022年8月歐盟碳價已經(jīng)接近100歐元/噸，而中國碳排放權交易市場自2021年7月16日啟動以來碳配額成交價為40~60(元/噸)浮動，遠低于歐盟碳價格。這意味著，即便是中國對歐盟出口的商品已經(jīng)在國內承擔了碳成本，但因為中歐碳市場的碳價不對等，歐盟進口商仍需購買CBAM證書。因此，歐盟CBAM一旦落地實施，中國碳排放權市場上的碳價預計會上漲（龍鳳等，2022）。

（三）中國出口CBAM覆蓋產品的貿易格局將發(fā)生轉變

為了給節(jié)能低碳技術的研發(fā)預留時間，中國生產CBAM產品的相關企業(yè)可能將對歐盟出口份額逐漸轉向新興發(fā)展中國家（龍鳳等，2022）。隨著歐盟碳邊境調節(jié)機制的實施，中國相關企業(yè)短期內會在國際市場中尋找水泥、化肥、鋼鐵、鋁及鋁制品等碳密集型產品的新買家，以對沖歐盟實施CBAM引起的風險。因此，國際市場上可能會發(fā)生CBAM覆蓋產品貿易轉移的現(xiàn)象。

（四） CBAM 可能會引發(fā)國際爭端，影響國際局勢穩(wěn)定

有分析認為，歐盟CBAM 不僅會使全球貿易重新洗牌，引發(fā)貿易保護主義爭端，還可能會制造潛在的外交問題（劉琰，2021）；歐盟提出的碳邊境調節(jié)機制屬于區(qū)域性政策，可能會迫使其他國家對歐盟貿易政策發(fā)生改變，造成緊張的地緣政治局勢，引發(fā)貿易爭端（姜婷婷和徐海燕，2021）。盡管歐盟CBAM法案中預留了三年的過渡期，對于工業(yè)碳排放依賴較高的發(fā)展中國家而言，三年的過渡時間明顯過短，無法在短時間內實現(xiàn)產業(yè)的低碳化轉型。發(fā)展中國家為維護本國企業(yè)利益，訴諸WTO爭端解決機制必將影響當事國之間的經(jīng)貿關系。

三、中國應對歐盟碳邊境調節(jié)機制的建議

（一）加強中歐應對氣候變化對話交流機制，深化國際低碳發(fā)展合作

一方面，堅持共同但有區(qū)別責任的原則，與歐盟在應對氣候變化方面保持緊密對話磋商，避免CBAM成為中歐之間的綠色貿易壁壘。重點圍繞歐盟CBAM的核心工作機制，如貿易產品隱含碳核算、碳排放基準值設定、豁免條款等方面積極開展雙邊對話，爭取構建中歐雙邊互認的碳核算體系。同時，加強中歐之間在低碳技術開發(fā)部署方面的合作，妥善解決貿易分歧，避免中國氣候政策與歐盟氣候政策的潛在沖突。此外，須警惕歐盟打著全球環(huán)境治理的名義，實則采取單邊貿易保護行為，因此，必要時中國可采取對等的貿易反制措施。另一方面，重視同俄羅斯、巴西等發(fā)展中大國開展交流與合作，依托“一帶一路”倡議等合作機制推動建設綠色絲綢之路。通過綠色低碳技術貿易、綠色投資等方式構建綠色發(fā)展多邊合作平臺，為中國積極推動全球氣候治理拓展新空間。

（二）加快推進全國碳市場建設，推動中國與歐盟的碳市場項目互認

加快推進完善全國碳市場建設，積極推動國內碳市場項目與歐盟CBAM項目互認，提升中國碳價的國際認可度。具體來說，需要從以下幾點進行完善。第一，進一步完善碳市場的法治基礎建設，推進碳排放權交易管理條例等更高層級法律法規(guī)出臺。第二，擴大碳市場覆蓋的行業(yè)范圍，擴大至歐盟CBAM所覆蓋的行業(yè)。第三，在碳配額免費分配的基礎上適時引入拍賣機制，在兼顧經(jīng)濟平穩(wěn)運行與碳市場有效性的前提下逐步提高拍賣比例，直至全部碳配額實現(xiàn)有償分配，讓碳價更好地反映市場供需，提高企業(yè)的碳減排意識。第四，推動碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報送與核查（MRV）與區(qū)塊鏈技術相結合，以此保障數(shù)據(jù)監(jiān)測的真實性，同時也為企業(yè)應對歐盟CBAM中可能出現(xiàn)的碳排放數(shù)據(jù)爭議提供可靠支持。第五，推動受CBAM影響的企業(yè)同時參與碳市場和綠證交易市場，并允許其所購綠證轉化為CCER 抵消碳配額，以降低其間接電力消耗的碳排放，同時發(fā)揮兩個市場的協(xié)同減排作用。

（三） 適時開征碳稅，與碳市場協(xié)同助力國內碳減排

利用國際貿易中的“避免雙重征稅”原則，適時在國內征收碳稅，減少企業(yè)因CBAM產生的出口壓力，推動企業(yè)轉向清潔低碳的生產方式，從而減弱CBAM帶來的不利的影響。同時，在國內征收碳稅可以讓碳稅收入留在國內用于支持國內的低碳發(fā)展。對于碳稅的政策設計，本文建議：第一，使用碳稅政策作為碳交易的補充政策手段，以規(guī)范碳市場未覆蓋行業(yè)/企業(yè)的碳排放行為，共同控制全社會碳排放，助力國內碳減排。第二，設定全國碳市場碳交易價格的“地板價”，當碳交易價格低于“地板價”時，相關企業(yè)需要以碳稅的形式支付差價。第三，建議保持宏觀稅負總體穩(wěn)定，將碳稅收入用于支持碳減排、發(fā)展新能源等低碳的生產活動，以及給予受碳稅影響較大的低收入群體補貼。第四，對于采用綠色技術減污降碳效率高的企業(yè)應給予一定程度的稅收減免優(yōu)惠，以此激勵企業(yè)轉向低碳的生產方式。

（四）積極推進低碳技術的研發(fā)推廣，構建低碳發(fā)展產業(yè)體系

一方面，充分發(fā)揮低碳技術的支撐作用，推動零碳、低碳技術在重點排放領域的研發(fā)和推廣，同時利用生態(tài)碳匯和碳捕獲、利用與封存技術（CCUS）等負碳技術增加碳吸收能力，增強應對歐盟碳邊境調節(jié)機制的能力，助力中國“雙碳”目標的實現(xiàn)。另一方面，大力發(fā)展數(shù)字產業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，控制煤電、鋼鐵、水泥等高耗能、高排放（“兩高”）產業(yè)盲目擴張，推動“兩高”產業(yè)由清潔生產向低碳生產甚至零碳生產轉型。

參考文獻略