2020年8月17日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)和安全局（Bureau of Industry and Security，以下簡(jiǎn)稱(chēng)BIS）宣布，對(duì)華為及其被列入實(shí)體清單的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)采取進(jìn)一步的限制措施，同時(shí)認(rèn)定38個(gè)實(shí)體為華為的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，并將該38個(gè)實(shí)體納入出口管制實(shí)體清單（Entity List，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“清單”）[1]，引起國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。自2019年5月將華為納入實(shí)體清單后，美國(guó)商務(wù)部先后多次把中國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)納入實(shí)體清單。截至今年8月18日，被列入美國(guó)實(shí)體清單的中國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)多達(dá)411家，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)企業(yè)的全球供應(yīng)鏈體系。本文對(duì)2019年以來(lái)美國(guó)將中國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)列入實(shí)體清單制裁的情況進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理和分析。

一、基本情況介紹

（一）2019年實(shí)體清單制裁事件

2019年5月16日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，宣布美國(guó)進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，在此狀態(tài)下，美國(guó)企業(yè)被要求不能使用“對(duì)國(guó)家安全利益構(gòu)成威脅的企業(yè)”所生產(chǎn)的電信設(shè)備。行政命令援用《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economics Power Act），該法賦予美國(guó)總統(tǒng)管理商業(yè)活動(dòng)的權(quán)力。雖然行政命令并未公開(kāi)點(diǎn)名任何企業(yè)，但各種證據(jù)顯示其針對(duì)對(duì)象為華為、中興等中國(guó)主要電信企業(yè)。隨后，BIS宣布已將華為及70家關(guān)聯(lián)企業(yè)列入實(shí)體清單，并表示若未經(jīng)批準(zhǔn)，華為將無(wú)法向美國(guó)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)電子元器件。美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯(Wilbur Ross)在聲明中表示，美國(guó)總統(tǒng)特朗普支持該決定，并聲稱(chēng)此舉將“防止外國(guó)實(shí)體以可能損害美國(guó)國(guó)家安全或外交政策利益的方式使用美國(guó)技術(shù)”。[2]

2019年10月7日，BIS再次將28個(gè)中國(guó)實(shí)體列入實(shí)體清單，其中包含?？低暋⒖拼笥嶏w、大華科技等8個(gè)企業(yè)，19個(gè)公安機(jī)關(guān)及1個(gè)警察學(xué)院。BIS指出，?？低?、大華科技等企業(yè)先前的出口、轉(zhuǎn)出口、境內(nèi)轉(zhuǎn)移行為引起了美國(guó)的不安，故被列入清單，而公安機(jī)關(guān)與警察學(xué)院則是由于人權(quán)問(wèn)題被列入清單。

（二）2020年實(shí)體清單制裁事件

2020年5月23日，BIS再次宣布分兩批將33家中國(guó)實(shí)體列入清單。新增名單包括奇虎360、云從科技、云天勵(lì)飛、達(dá)闥科技等科技企業(yè)，哈爾濱工業(yè)大學(xué)、北京計(jì)算機(jī)科學(xué)研究中心等高校和研究機(jī)構(gòu)等。6月3日，BIS在兩份決定中逐一說(shuō)明了各個(gè)實(shí)體被列入清單中的理由、列入后的許可要求和審查政策等。6月5日，該決定公布于《聯(lián)邦紀(jì)事》（Federal Register）而生效。

對(duì)于第一批9個(gè)實(shí)體，最終用戶(hù)審查委員會(huì)（End-User Review Committee，以下簡(jiǎn)稱(chēng)ERC）以人權(quán)問(wèn)題為由認(rèn)定其從事或促成了違背美國(guó)外交政策利益的活動(dòng)。[3]對(duì)于第二批24個(gè)實(shí)體，ERC認(rèn)為云從科技等6個(gè)實(shí)體有可能將商品和技術(shù)用于本國(guó)軍事用途，北京計(jì)算機(jī)科學(xué)研究中心等10個(gè)實(shí)體因與中國(guó)工程物理研究院存在關(guān)聯(lián)而可能從事相關(guān)的核武器研究。此外，哈爾濱工程大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)等其余9個(gè)實(shí)體因企圖獲取美國(guó)技術(shù)并提供給軍方，或從事導(dǎo)彈與無(wú)人機(jī)開(kāi)發(fā)等理由被列入實(shí)體清單。[4]

2020年7月21日，BIS又以人權(quán)為借口宣布將11個(gè)中國(guó)實(shí)體列入清單，并以一貫的論調(diào)指控其違反了美國(guó)的外交政策利益。[5]

2020年8月17日，BIS再次收緊對(duì)華為的出口管制，阻止華為及其被列入實(shí)體清單的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)取得利用美國(guó)技術(shù)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品。此外，BIS將華為在中國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等21個(gè)國(guó)家或地區(qū)的38個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)列入實(shí)體清單。其給出的理由是，華為及其關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)試圖獲取由美國(guó)技術(shù)開(kāi)發(fā)或生產(chǎn)的先進(jìn)半導(dǎo)體以服務(wù)于國(guó)家政治目的，華為正通過(guò)第三方實(shí)體以破壞美國(guó)國(guó)家安全和外交政策利益的方式利用美國(guó)技術(shù)。[6]

二、法律依據(jù)梳理

美國(guó)出口管制實(shí)體清單制度肇始于1997年，是美國(guó)《出口管制條例》（Export Administration Regulations，以下簡(jiǎn)稱(chēng)EAR）中規(guī)定的管控交易實(shí)體的制度，管轄機(jī)構(gòu)即美國(guó)商務(wù)部下屬的工業(yè)與安全局（BIS）。當(dāng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)的行為被相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為嚴(yán)重違反美國(guó)國(guó)家安全或外交政策利益時(shí)，便可能會(huì)被列入實(shí)體清單。[7]中國(guó)工程物理研究院是被BIS列入實(shí)體清單的第一個(gè)中國(guó)實(shí)體。[8]截止今年8月18日，已經(jīng)有411個(gè)中國(guó)實(shí)體被列入清單。

（一）實(shí)體清單管理的內(nèi)容

從被管制的產(chǎn)品上來(lái)看，EAR管制的物項(xiàng)范圍十分廣泛，內(nèi)容包括：所有處于美國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)的產(chǎn)品（包括在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)或從一個(gè)外國(guó)國(guó)家運(yùn)送到另一個(gè)外國(guó)國(guó)家而途徑美國(guó)的產(chǎn)品），原產(chǎn)地為美國(guó)的產(chǎn)品，在國(guó)外制造但其主要組成部分的原產(chǎn)地為美國(guó)的產(chǎn)品，在國(guó)外生產(chǎn)但捆綁了產(chǎn)于美國(guó)的軟件的產(chǎn)品，在國(guó)外生產(chǎn)、發(fā)明的但含有美國(guó)智力成果的軟件或技術(shù)，直接利用美國(guó)發(fā)明的技術(shù)或軟件在國(guó)外制造的產(chǎn)品，利用美國(guó)發(fā)明的技術(shù)或軟件直接生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品。[9]

從被管制的行為上來(lái)看，EAR規(guī)定了三種行為：出口、轉(zhuǎn)出口和境內(nèi)轉(zhuǎn)讓。出口是指以任何方式將產(chǎn)品實(shí)際轉(zhuǎn)移到美國(guó)境外，以及將技術(shù)或源代碼“釋放”或以其他方式轉(zhuǎn)讓給在美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人。轉(zhuǎn)出口是指以任何方式將產(chǎn)品從第三國(guó)實(shí)際轉(zhuǎn)移到另一個(gè)第三國(guó)，以及在第三國(guó)境內(nèi)將技術(shù)或源代碼“釋放”或以其他方式轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)第三國(guó)的人員。而境內(nèi)轉(zhuǎn)讓則是指在第三國(guó)境內(nèi)改變產(chǎn)品的最終用途或最終用戶(hù)。[10]

（二）被列入實(shí)體清單的法律后果

當(dāng)一個(gè)企業(yè)或機(jī)構(gòu)被列入實(shí)體清單后，如果其他企業(yè)需要與之進(jìn)行涉及EAR所管轄產(chǎn)品的交易，需要向BIS申請(qǐng)?jiān)S可證。EAR對(duì)于被列入實(shí)體清單實(shí)體的出口、再出口和境內(nèi)轉(zhuǎn)讓均規(guī)定了許可證要求。大多數(shù)清單內(nèi)實(shí)體在申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)適用“推定拒絕”（presumption of denial）政策，在少數(shù)情況下，實(shí)體被規(guī)定適用“個(gè)案審查”（case-by-case review）等其他制度。[11]因此，一旦某實(shí)體被列入實(shí)體清單，將很難取得EAR管轄的產(chǎn)品。

需要注意的是，雖然被列入實(shí)體清單并不意味著禁止一切正常的商業(yè)合作，但出口證申請(qǐng)受限與禁止出口之間僅一線(xiàn)之隔，被列入實(shí)體清單足以使企業(yè)在供應(yīng)鏈方面受到極大的限制，也會(huì)導(dǎo)致其他企業(yè)在開(kāi)展審查、申請(qǐng)?jiān)S可方面所需付出的合規(guī)成本大大提升。

三、簡(jiǎn)要分析

（一）關(guān)于被列入實(shí)體清單企業(yè)分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)實(shí)體清單中有超過(guò)一千家企業(yè)和機(jī)構(gòu)，涉及七十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。自中國(guó)工程物理研究院被納入實(shí)體清單以來(lái)，美國(guó)商務(wù)部先后多次把411家中國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)納入實(shí)體清單，其中大陸地區(qū)235家，香港93家，臺(tái)灣8家，以及海外中國(guó)企業(yè)75家（該75家公司為華為公司的海外子公司，這些公司被劃分到了其他國(guó)家地區(qū)當(dāng)中）。截至目前，中國(guó)是被美國(guó)納入實(shí)體清單實(shí)體數(shù)量最多的國(guó)家。[12]

從被美國(guó)納入實(shí)體清單企業(yè)和機(jī)構(gòu)的類(lèi)型來(lái)看，所涉行業(yè)主要包含三大方面，即：新興技術(shù)、國(guó)防軍工和科研機(jī)構(gòu)。在新興技術(shù)行業(yè)方面，清單中企業(yè)集中在通信、半導(dǎo)體、安防、人工智能等行業(yè)，除華為外，清單中還有海康威視、商湯科技等安防和人工智能等企業(yè)。在國(guó)防軍工產(chǎn)業(yè)方面，清單中實(shí)體以哈爾濱工業(yè)大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)等高校和航天科技集團(tuán)為主。在科研機(jī)構(gòu)方面，清單中主要是信息技術(shù)、核電等領(lǐng)域研究能力較強(qiáng)的高校和科研機(jī)構(gòu)，如電子科技大學(xué)、國(guó)防科技大學(xué)、西北核技術(shù)科學(xué)研究所等。從具體領(lǐng)域分布來(lái)看，TMT行業(yè)企業(yè)數(shù)量最多，共有92家，航空航天、貿(mào)易企業(yè)分別有18家和17家，研究院所有23家，個(gè)人、公安機(jī)關(guān)、高校分別有20家、19家和9家。[13]

（二）關(guān)于經(jīng)濟(jì)制裁的原因分析

美國(guó)實(shí)體清單主要針對(duì)的是美國(guó)認(rèn)為涉及美國(guó)國(guó)家安全或外交政策利益的企業(yè)和機(jī)構(gòu)。近期，中國(guó)科技類(lèi)企業(yè)被頻繁納入實(shí)體清單，體現(xiàn)了特朗普政府對(duì)中國(guó)科技領(lǐng)域的持續(xù)打壓。有專(zhuān)家分析指出，特朗普政府的核心政治意圖是盡量延緩或者打斷中國(guó)的科技換代和“從量變到質(zhì)變”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因涉及地緣政治問(wèn)題，特朗普政府不希望中國(guó)在全球化進(jìn)程中科技含量高的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成部分占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。[14]毫無(wú)疑問(wèn)，特朗普政府的制裁行為不僅損害了中國(guó)企業(yè)，還損害了美國(guó)企業(yè)。微軟、亞馬遜、谷歌等美國(guó)高科技公司在同中國(guó)等國(guó)家的貿(mào)易中獲利頗豐，美國(guó)政府的限制措施同樣讓這些企業(yè)遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）對(duì)我國(guó)企業(yè)的影響

根據(jù)目前資料分析，未來(lái)美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)制裁局勢(shì)恐將更加嚴(yán)峻。尤其在特朗普政府宣布實(shí)施凈網(wǎng)行動(dòng)[15]、要求任何美國(guó)人或任何美國(guó)企業(yè)在行政令發(fā)布45天后（即9月20日）禁止與TikTok及其母公司ByteDance[16]以及微信[17]進(jìn)行交易、要求ByteDance在90日內(nèi)剝離TikTok在美業(yè)務(wù)[18]等行政令推動(dòng)下，包括美國(guó)高科技企業(yè)在內(nèi)的跨國(guó)公司可能會(huì)被迫減少同中國(guó)科技企業(yè)的合作。

[1]https://www.voachinese.com/a/us-tightens-restrictions-on-huawei-20200817/5543524.html

[2]https://www.newsweek.com/china-commerce-department-trade-1506106

[3]聯(lián)邦紀(jì)事6月5日公告：https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/05/2020-10868/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list-revision-of-existing-entries-on-the-entity-list

[4]https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/05/2020-10869/addition-of-entities-to-the-entity-list-revision-of-certain-entries-on-the-entity-list

[5]聯(lián)邦紀(jì)事7月22日公告：https://www.federalregister.gov/documents/2020/07/22/2020-15827/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list-revision-of-existing-entries-on-the-entity-list

[6]https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/08/commerce-department-further-restricts-huawei-access-us-technology-and

[7]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file

[8]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2347-744-supp-4-6/file

[9]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file

[10]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file

[11]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2326-supplement-no-4-to-part-744-entity-list-4/file

[12]本數(shù)據(jù)基于國(guó)金證券中美經(jīng)貿(mào)系列報(bào)告（一）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得出。中美經(jīng)貿(mào)系列報(bào)告（一）鏈接：http://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202005281380348441_1.pdf

[13]同上。

[14]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7560979

[15]https://www.state.gov/the-clean-network/

[16]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-posed-tiktok/

[17]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-posed-wechat/

[18]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/order-regarding-acquisition-musical-ly-bytedance-ltd/

作者簡(jiǎn)介：袁紀(jì)輝，中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心助理研究員

章曉涵，中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心實(shí)習(xí)生

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