來(lái)源：大伊萬(wàn)頻道

摘要：“對(duì)外軍售”（FMS）是美國(guó)武器出口的重要形式?；诿绹?guó)陸軍于2024年10月24日發(fā)布的《理解安全合作》一文中涉及對(duì)外軍售的內(nèi)容，下文將對(duì)美國(guó)對(duì)外軍售的條件資質(zhì)、總體政策、出售產(chǎn)品和服務(wù)以及總體流程進(jìn)行介紹。

關(guān)鍵詞：美國(guó)，對(duì)外軍售，武器出口，美國(guó)國(guó)防部，國(guó)防安全

根據(jù)美國(guó)國(guó)防部國(guó)防安全合作局（DSCA）的定義，對(duì)外軍售（FMS）是由美國(guó)《武器出口管制法》（AECA）授權(quán)的一種對(duì)外安全援助形式，同時(shí)也是美國(guó)外交政策的重要工具。對(duì)外軍售項(xiàng)目是政府與政府之間達(dá)成的協(xié)議，美國(guó)國(guó)務(wù)卿決定可以達(dá)成對(duì)外軍售項(xiàng)目合作的國(guó)家/國(guó)際組織，國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行具體項(xiàng)目。

條件資質(zhì)

美國(guó)政府可以向國(guó)家或國(guó)際組織出售、贈(zèng)予或租賃美國(guó)的國(guó)防物資和服務(wù)；而在此前，美國(guó)總統(tǒng)必須確認(rèn)潛在采購(gòu)方符合規(guī)定的條件資質(zhì)。根據(jù)美國(guó)《對(duì)外援助法》（FAA）和《武器出口管制法》的相關(guān)條款，這些條件包括但不限于：

• 美國(guó)總統(tǒng)認(rèn)為，向該國(guó)家或國(guó)際組織提供國(guó)防物資和國(guó)防服務(wù)將增強(qiáng)美國(guó)安全，促進(jìn)世界和平。

• 該國(guó)家或國(guó)際組織已同意不將美國(guó)向其提供的，或在合作項(xiàng)目中生產(chǎn)的任何國(guó)防物資、相關(guān)培訓(xùn)或其他國(guó)防服務(wù)的所有權(quán)或占有權(quán)轉(zhuǎn)讓給除該國(guó)或國(guó)際組織的官員、雇員或代理人之外的任何人；并且也不將此類物資、相關(guān)培訓(xùn)或其他國(guó)防服務(wù)用于或允許用于除提供時(shí)約定用途之外的其他目的，除非事先取得美國(guó)總統(tǒng)的同意。

• 該國(guó)家或國(guó)際組織已同意保障美國(guó)提供的物資或服務(wù)的安全，并提供與美國(guó)所提供的相同程度的安全保護(hù)。

即使某個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織符合相應(yīng)條件資質(zhì)，也無(wú)法確保交易一定能順利完成。對(duì)外軍售流程可能會(huì)被暫停，某些物資可能因?yàn)檎咴蚧蚍梢蠖鵁o(wú)法提供給請(qǐng)求方。導(dǎo)致采購(gòu)方條件資質(zhì)狀態(tài)變化而無(wú)法推進(jìn)對(duì)外軍售的原因通常包括：伙伴國(guó)（采購(gòu)方）不必要的軍事開(kāi)支、支持恐怖主義、非法毒品生產(chǎn)和走私等。

對(duì)外軍售總體政策

國(guó)家在采購(gòu)武器系統(tǒng)時(shí)，通常會(huì)向國(guó)際軍火市場(chǎng)的國(guó)防工業(yè)征集投標(biāo)或提案。各國(guó)的采購(gòu)程序不同，因此征集形式可能是正式的信息請(qǐng)求（RFI），招標(biāo)或提案、投標(biāo)邀請(qǐng)、或明確所提交提案的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的類似文件。由于美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)龐大，因此在面對(duì)某一國(guó)家的采購(gòu)請(qǐng)求時(shí)，美國(guó)公司可能會(huì)提交多份提案或投標(biāo)。

在國(guó)際軍火采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中，國(guó)家向國(guó)際市場(chǎng)發(fā)布的采購(gòu)請(qǐng)求通過(guò)合規(guī)渠道提交到美國(guó)后，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于“請(qǐng)求函”（Letter of request）。該函將啟動(dòng)美國(guó)對(duì)外軍售的審查流程，以判斷參與該場(chǎng)國(guó)際軍火采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)是否符合美國(guó)的利益。美國(guó)參與國(guó)際軍售競(jìng)爭(zhēng)的形式可能包括對(duì)外軍售、直接商業(yè)銷售（DCS）、國(guó)際合作協(xié)議或多種形式聯(lián)合使用。其中，對(duì)外軍售和直接商售是美國(guó)的兩大主要軍售形式。

此外，在國(guó)際軍售競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)國(guó)防安全合作局是負(fù)責(zé)美國(guó)參與軍火采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)防部核心機(jī)構(gòu)。軍種部門(mén)（MILDEP）和國(guó)防承包商團(tuán)隊(duì)共同制定提案，隨后由軍種部門(mén)作為代表提交提案。如果多個(gè)軍種參與提案過(guò)程，美國(guó)國(guó)防安全合作局將成為國(guó)防部的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。主導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)推動(dòng)美國(guó)政府的審議流程，以盡早制定影響提案的政策決定。主導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)征求以下關(guān)鍵美國(guó)利益相關(guān)方的意見(jiàn)：

• 美國(guó)國(guó)務(wù)院

• 美國(guó)商務(wù)部

• 負(fù)責(zé)政策的國(guó)防部副部長(zhǎng)辦公室

• 負(fù)責(zé)采辦和保障的國(guó)防部副部長(zhǎng)辦公室

• 國(guó)防技術(shù)安全局

• 國(guó)防安全合作局

• 各軍種部門(mén)

主導(dǎo)機(jī)構(gòu)還應(yīng)確保軍種部門(mén)和承包商團(tuán)隊(duì)提交的提案符合美國(guó)政府的內(nèi)部決策，盡可能與外國(guó)采購(gòu)請(qǐng)求的要求一致，并按時(shí)提交。當(dāng)有多個(gè)提案時(shí)，主導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須保持公正，既不能偏好任何提案，也不能在政策解讀上有所偏頗。主導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須召集所有參與競(jìng)爭(zhēng)的軍種部門(mén)和承包商團(tuán)隊(duì)，以指出問(wèn)題、共同解決問(wèn)題、制定計(jì)劃和協(xié)議，確保所有候選方遵守相同的標(biāo)準(zhǔn)，處理交叉性問(wèn)題，并與外國(guó)采購(gòu)方協(xié)調(diào)溝通。

美國(guó)對(duì)外軍售采取總包方案（total package approach）的形式來(lái)簽訂合同?？偘桨赋税ㄙ?gòu)買(mǎi)的武器系統(tǒng)本身之外，還包括維修零件、維護(hù)、培訓(xùn)、技術(shù)援助、初始支持、軟件、彈藥以及后續(xù)支持等。總包方案確保采購(gòu)方可以獲得配套物資和服務(wù)，包括建造支持設(shè)施，以便采購(gòu)方獲取和維持設(shè)備，并能以負(fù)責(zé)且高效的方式操作設(shè)備。根據(jù)外國(guó)政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)潛在國(guó)防物資或服務(wù)的初步數(shù)據(jù)請(qǐng)求，美國(guó)軍種部門(mén)、國(guó)防安全合作局以及其他國(guó)防部機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備相應(yīng)的價(jià)格和可用性（Price & Availability）數(shù)據(jù)。在準(zhǔn)備價(jià)格和可用性數(shù)據(jù)時(shí)，必須將完整的配套支持方案包括在內(nèi)。

美國(guó)國(guó)防部?jī)A向于讓與美國(guó)交好的國(guó)家購(gòu)買(mǎi)美國(guó)本土生產(chǎn)的物資，以滿足其國(guó)防需求。在某些情況下，對(duì)于某些政府提供的裝備或物資會(huì)有控制措施，這些物資只能通過(guò)對(duì)外軍售渠道出售。根據(jù)《武器出口管制法案》，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)決定哪些軍事終端產(chǎn)品只能通過(guò)對(duì)外軍售渠道出售。總統(tǒng)的這一裁量權(quán)依據(jù)法定授權(quán)委托給美國(guó)國(guó)務(wù)卿。根據(jù)政策，國(guó)務(wù)卿在行使該權(quán)力時(shí)，需要參考美國(guó)國(guó)防部的建議，但最終由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或拒絕所有軍售，并負(fù)責(zé)對(duì)所有軍售進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督和總體指導(dǎo)。僅限對(duì)外軍售的物資包括空空導(dǎo)彈、攻擊直升機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)、魚(yú)雷反制系統(tǒng)等。

對(duì)外軍售物資和服務(wù)

“美國(guó)軍火清單”（USML）羅列了可以通過(guò)對(duì)外軍售渠道購(gòu)買(mǎi)的國(guó)防物資和服務(wù)。根據(jù)《美國(guó)法典》：

國(guó)防物資指“任何武器、武器系統(tǒng)、彈藥、飛行器、艦艇、船只或其他戰(zhàn)爭(zhēng)工具；任何用于軍售的財(cái)產(chǎn)、設(shè)施、商品、物資、設(shè)備、供應(yīng)品或商品；制造、生產(chǎn)、加工、修理、維修、儲(chǔ)存、建設(shè)、運(yùn)輸、操作或使用任何物資所需的任何機(jī)械、設(shè)施、工具、物資、供應(yīng)品或其他物資?！?/p>

國(guó)防服務(wù)指任何服務(wù)、測(cè)試、檢查、修理、培訓(xùn)、出版物、技術(shù)援助或其他援助，或用于軍售的國(guó)防信息，但不包括設(shè)計(jì)和建設(shè)服務(wù)。

此外，某些武器類別除非獲得國(guó)防安全合作局的允許，否則不得通過(guò)對(duì)外軍售或直接商售途徑出售，例如集束彈藥、反步兵地雷或是凝固汽油彈。除了對(duì)某些武器類別的限制，一些培訓(xùn)活動(dòng)也受到限制，例如反恐培訓(xùn)、軍事情報(bào)培訓(xùn)或警察培訓(xùn)。

對(duì)外軍售流程

對(duì)外軍售項(xiàng)目通常分為三個(gè)階段：前期準(zhǔn)備和項(xiàng)目立項(xiàng)、要約與承諾函，以及項(xiàng)目實(shí)施和執(zhí)行。

1.前期準(zhǔn)備和項(xiàng)目立項(xiàng)

對(duì)外軍售的流程始于符合資質(zhì)的外國(guó)政府或國(guó)際組織提出關(guān)于其正在考慮購(gòu)買(mǎi)的國(guó)防物資或服務(wù)（包括培訓(xùn)）的信息請(qǐng)求。所有信息請(qǐng)求都需要通過(guò)相同的渠道提交給美國(guó)，美國(guó)的回復(fù)必須符合對(duì)外軍售運(yùn)作所依托的法律法規(guī)。美國(guó)的“安全合作組織”（SCO）通常為許多對(duì)外軍售的意向國(guó)提供必要的協(xié)助。安全合作組織屬于美國(guó)駐外使館的一部分，負(fù)責(zé)與駐在國(guó)或國(guó)際組織協(xié)調(diào)安全合作事務(wù)。安全合作組織往往需要聯(lián)系“軍種組成司令部”（Service component command）或個(gè)別實(shí)施機(jī)構(gòu)，以獲取技術(shù)或服務(wù)相關(guān)的具體信息。

無(wú)論是通過(guò)正式信函、提案請(qǐng)求、討論、電郵、信件還是信息等形式提出的請(qǐng)求，通常都稱為請(qǐng)求函（LOR）。盡管沒(méi)有特定的格式要求，但相關(guān)實(shí)施機(jī)構(gòu)通常會(huì)適時(shí)制定針對(duì)具體系統(tǒng)的核對(duì)清單，以確保充分明確采購(gòu)方的相關(guān)要求——不僅包括武器系統(tǒng)，還包括向采購(gòu)方交付完整且可持續(xù)的能力所需的后勤、建設(shè)、培訓(xùn)和支持服務(wù)。采購(gòu)方應(yīng)該確保請(qǐng)求內(nèi)容完整，并依據(jù)提供的標(biāo)準(zhǔn)提交，以確保請(qǐng)求函具備可操作性。

在采購(gòu)方提交請(qǐng)求函后，美國(guó)方面則進(jìn)行“國(guó)家團(tuán)隊(duì)評(píng)估”（國(guó)家團(tuán)隊(duì)指美國(guó)駐外使館的一組工作人員）。國(guó)家團(tuán)隊(duì)評(píng)估反映了美國(guó)大使館領(lǐng)導(dǎo)層在支持?jǐn)M議對(duì)外軍售項(xiàng)目方面的協(xié)調(diào)立場(chǎng)，并提供評(píng)估和解釋該軍售項(xiàng)目所需的關(guān)鍵信息。評(píng)估內(nèi)容應(yīng)盡可能保持非機(jī)密狀態(tài)。以下類型的請(qǐng)求函必須隨附國(guó)家團(tuán)隊(duì)評(píng)估：

• 由于成本較高，可能需要依據(jù)《武器出口管制法》向國(guó)會(huì)通報(bào)的請(qǐng)求函；

• 在不考慮成本的情況下，可能會(huì)向請(qǐng)求國(guó)引入新能力的請(qǐng)求函；

• 涉及敏感性質(zhì)的國(guó)防物資和服務(wù)的請(qǐng)求函；

• 應(yīng)國(guó)防安全合作局要求，需提交國(guó)家團(tuán)隊(duì)評(píng)估的請(qǐng)求函。

2.要約與承諾函（LOA）

要約與承諾函是美國(guó)根據(jù)《武器出口管制法》授權(quán)，向外國(guó)或國(guó)際組織出售國(guó)防物資和國(guó)防服務(wù)（包括培訓(xùn)、設(shè)計(jì)和建設(shè)服務(wù)）的合法政府間工具。要約與承諾函由實(shí)施機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備，逐項(xiàng)列出美國(guó)提供的國(guó)防物資和服務(wù)；一旦實(shí)施，則作為美國(guó)的正式投標(biāo)書(shū)。由采購(gòu)方簽署后，要約與承諾函立即啟動(dòng)以下三種類型之一的對(duì)外軍售項(xiàng)目：

• 明確訂單（defined order）：此種類型的對(duì)外軍售項(xiàng)目適用于在“請(qǐng)求函”中明確說(shuō)明，并在要約與承諾函中逐項(xiàng)列出的國(guó)防物資和/或服務(wù)。明確訂單類型的對(duì)外軍售項(xiàng)目通常用于采購(gòu)主要的終端產(chǎn)品，例如軍用卡車或武器系統(tǒng)。涉及該型對(duì)外軍售項(xiàng)目時(shí)，美國(guó)政府會(huì)進(jìn)一步進(jìn)行區(qū)分，明確哪些是適用于標(biāo)準(zhǔn)物資（如五噸重軍用卡車），且執(zhí)行起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，以及哪些是較為復(fù)雜，且涉及采購(gòu)方特殊需求的項(xiàng)目（例如戰(zhàn)斗機(jī)）。

• 總括訂單（blanket order）：總括訂單類型的對(duì)外軍售項(xiàng)目適用于在一定的金額上限內(nèi)采購(gòu)特定類別的物資或服務(wù)，但無(wú)需最終列出所需的具體物資和數(shù)量。當(dāng)某項(xiàng)軍事物資或武器系統(tǒng)通過(guò)明確訂單類型的項(xiàng)目獲得初始支持后，后續(xù)的支持服務(wù)和培訓(xùn)通常通過(guò)總括訂單類型的項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行。項(xiàng)目合作國(guó)也可以設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的總括訂單型培訓(xùn)項(xiàng)目，用于資助突發(fā)的培訓(xùn)需求。只要該型項(xiàng)目下仍有資金余額，那么項(xiàng)目就保持開(kāi)放狀態(tài)。此外，該型項(xiàng)目可以通過(guò)申請(qǐng)修訂以增加資金的方式來(lái)延長(zhǎng)項(xiàng)目周期。

• 合作性后勤供應(yīng)保障安排（cooperative logistics supply support arrangement，CLSSA）：該型對(duì)外軍售項(xiàng)目允許合作國(guó)能像美軍部隊(duì)一樣，參與美國(guó)的供應(yīng)體系，并根據(jù)其需求率從美國(guó)庫(kù)存中提取常用零件和其他物資。每項(xiàng)此類項(xiàng)目由兩個(gè)獨(dú)立的對(duì)外軍售項(xiàng)目組成：一個(gè)用于美國(guó)采購(gòu)和維持備用零件和維修零件的庫(kù)存；另一個(gè)用于采購(gòu)方訂購(gòu)零件和補(bǔ)充庫(kù)存。該型對(duì)外軍售項(xiàng)目提高了備用零件的可獲取性。

根據(jù)法律，在向外國(guó)采購(gòu)方提供符合特定標(biāo)準(zhǔn)的要約與承諾函之前，必須向美國(guó)眾議院議長(zhǎng)和參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席提交編號(hào)認(rèn)證（numbered certification）。國(guó)防安全合作局收到相關(guān)數(shù)據(jù)后，會(huì)準(zhǔn)備所需的通知文件，并與國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)后提交給國(guó)會(huì)。提交給國(guó)會(huì)的通知文件需要包含法定通知數(shù)據(jù)（例如成本預(yù)算）、技術(shù)敏感性聲明（如有需要）、軍事正當(dāng)性說(shuō)明，以及補(bǔ)償協(xié)議證明（如有需要）等標(biāo)準(zhǔn)信息。

國(guó)會(huì)將審查每一筆擬議的軍售，并有權(quán)在規(guī)定審查期結(jié)束前通過(guò)制定聯(lián)合決議禁止交易進(jìn)行。若國(guó)會(huì)在審查期沒(méi)有提出反對(duì)，則在審查期結(jié)束后，可以向外國(guó)采購(gòu)方提供要約與承諾函。

3.項(xiàng)目實(shí)施和執(zhí)行

在采購(gòu)方簽署確認(rèn)某一對(duì)外軍售項(xiàng)目并向美國(guó)提供任何必要的初期款項(xiàng)后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)采取行動(dòng)開(kāi)始實(shí)施該項(xiàng)目。在執(zhí)行項(xiàng)目之前，必須在所有適用的數(shù)據(jù)系統(tǒng)中錄入該項(xiàng)目，如美國(guó)國(guó)防安全援助管理系統(tǒng)（DSAMS）。

項(xiàng)目執(zhí)行階段是整個(gè)對(duì)外軍售流程中耗時(shí)最長(zhǎng)的階段。項(xiàng)目執(zhí)行包括以下活動(dòng)：后勤、采辦、供應(yīng)、運(yùn)輸、維護(hù)、培訓(xùn)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、項(xiàng)目文檔記錄、項(xiàng)目修訂或修改、項(xiàng)目對(duì)賬、項(xiàng)目報(bào)告等。

對(duì)外軍售項(xiàng)目經(jīng)理和合同管理官員將共同合作，以確保合同與此前簽訂的要約與承諾函一致。對(duì)外軍售項(xiàng)目的采購(gòu)方活動(dòng)則必須遵循美國(guó)國(guó)防部的規(guī)定以及其他適用的美國(guó)政策或程序。這將為外國(guó)采購(gòu)方提供與美國(guó)國(guó)防部采購(gòu)相同的利益和保護(hù)，也是外國(guó)政府和國(guó)際組織傾向于通過(guò)對(duì)外軍售渠道進(jìn)行采購(gòu)的主要原因之一。但由于對(duì)外軍售流程較慢，因此美國(guó)可能會(huì)流失一些潛在的客戶。

當(dāng)某一對(duì)外軍售項(xiàng)目采購(gòu)方請(qǐng)求從單一來(lái)源（單個(gè)供應(yīng)商）采購(gòu)時(shí)，必須確保該軍售項(xiàng)目采購(gòu)方的客觀需求得到滿足，并且聲稱不能用于不正當(dāng)或不道德的目的。美國(guó)代表在向采購(gòu)方提供選項(xiàng)或建議時(shí)，必須保持客觀，不得主動(dòng)尋求采購(gòu)方進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)決定不予批準(zhǔn)采購(gòu)方的單一來(lái)源采購(gòu)請(qǐng)求，則需在與國(guó)防安全合作局協(xié)調(diào)后，向采購(gòu)方發(fā)出通知函。此時(shí)，國(guó)防部不會(huì)接受對(duì)外軍售項(xiàng)目采購(gòu)方對(duì)供應(yīng)商選擇或合同條款的指示，且采購(gòu)方不得干涉主承包商的分包商選擇。然而，如果采購(gòu)方要求單一來(lái)源采購(gòu)并獲得批準(zhǔn)，國(guó)防部可能會(huì)同意采購(gòu)方指定特定的主承包商或分包商來(lái)提供所需的國(guó)防物資或服務(wù)。

最后，美國(guó)自稱其安全合作體系的目標(biāo)是向采購(gòu)方提供持續(xù)且一流的支持。為此，需要定期進(jìn)行詳細(xì)審查，以確保采購(gòu)方項(xiàng)目的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。審查往往需要投入大量的時(shí)間和資金資源。這些審查可以在任何層級(jí)進(jìn)行，例如政策層面或服務(wù)層面，或者從國(guó)家層級(jí)到具體項(xiàng)目層級(jí)。關(guān)于項(xiàng)目審查中的代表性問(wèn)題，美國(guó)高級(jí)官員可以共同主持審查，但具體的細(xì)節(jié)討論需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目或武器系統(tǒng)日常運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目經(jīng)理參與其中。

一件=時(shí)尚風(fēng)衣+休閑外套+抓絨衣+雨衣+棉服+運(yùn)動(dòng)服+雨傘