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? 裁判要點(diǎn)

在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實(shí)際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償事項(xiàng)，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)，對強(qiáng)制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會等自治組織有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除。

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中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申3801號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）馬靜茹，女，1978年12月26日出生，漢族，住河北省石家莊市裕華區(qū)。

委托訴訟代理人馬計(jì)新（馬靜茹之父），男，1953年11月22日出生，漢族，住河北省石家莊市裕華區(qū)。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地河北省石家莊市長江大道89號。

法定代表人周立新，該管理委員會主任。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)人民政府，住所地河北省石家莊市學(xué)苑路86號。

法定代表人王書峰，該鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長。

再審申請人馬靜茹因訴石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新開發(fā)區(qū)管委會）、石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱宋營鎮(zhèn)政府）房屋行政強(qiáng)制一案，不服河北省高級人民法院（2018）冀行終471號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河北省石家莊市中級人民法院一審查明：馬靜茹系石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民，2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項(xiàng)目開始啟動，該項(xiàng)目沿途路經(jīng)裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村，南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，馬靜茹的房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日,裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民代表大會通過了《石家莊市高新區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村拆遷補(bǔ)償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“東仰陵村委會為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人。”第六條規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立東仰陵村拆遷改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立指揮部及各種相關(guān)機(jī)構(gòu)”。2017年10月23日，宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會對馬靜茹的父親馬計(jì)新下達(dá)了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“馬靜茹逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強(qiáng)制拆除。”2017年10月底，馬靜茹的房屋被強(qiáng)行拆除。馬靜茹認(rèn)為其房屋是宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會組織、實(shí)施拆除的，馬靜茹為證明這一事實(shí)，提供了宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會工作人員在拆除現(xiàn)場的照片，宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會認(rèn)為其工作人員在場是履行監(jiān)督職責(zé)，認(rèn)為拆除馬靜茹的房屋并非其所為，而是馬靜茹所在村委會組織實(shí)施的。經(jīng)查，宋營鎮(zhèn)東仰陵村村委會也承認(rèn)其是拆遷主體。馬靜茹不服提起行政訴訟，請求確認(rèn)宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會將其房屋拆除的行為違法。

河北省石家莊市中級人民法院一審認(rèn)為，馬靜茹的訴訟請求是要求確認(rèn)高新開發(fā)區(qū)管委會和宋營鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法。而馬靜茹所提供的拆除房屋現(xiàn)場的照片，只是證明宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會的相關(guān)工作人員在拆除現(xiàn)場，但不能證明強(qiáng)行拆除其房屋的行為是宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會所為。宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會提供的證據(jù)以及在庭審時陳述的事實(shí)，能夠證實(shí)拆遷主體是宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會，而且馬靜茹所在村委會也承認(rèn)是其實(shí)施拆除的，故馬靜茹請求確認(rèn)宋營鎮(zhèn)政府、高新開發(fā)區(qū)管委會強(qiáng)制拆除其房屋違法的訴訟請求缺乏事實(shí)根據(jù)，其起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的起訴條件，其起訴應(yīng)予駁回。依照《最高人民法院關(guān)于適用

馬靜茹不服，提起上訴。

河北省高級人民法院二審認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。本案中，馬靜茹訴請確認(rèn)高新開發(fā)區(qū)管委會和宋營鎮(zhèn)政府對其房屋行政強(qiáng)拆行為違法。對此，二被上訴人不予認(rèn)可。而二被上訴人向原審法院提交的《石家莊市高新區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村拆遷補(bǔ)償安置方案》、宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會向馬靜茹的父親馬計(jì)新下達(dá)的拆遷通知等證據(jù)，能夠證明拆除馬靜茹房屋的主體是宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會。經(jīng)原審法院對宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會調(diào)查，宋營鎮(zhèn)東仰陵村委會亦承認(rèn)是其組織強(qiáng)制拆除了馬靜茹的房屋。故馬靜茹提交的證據(jù)不能證明強(qiáng)行拆除其房屋系高新開發(fā)區(qū)管委會和宋營鎮(zhèn)政府所為，其訴訟請求缺乏事實(shí)根據(jù)，不符合上述法律規(guī)定的起訴條件。因此，一審裁定駁回馬靜茹的起訴，并無不當(dāng)。馬靜茹的上訴理由不成立，不予支持。據(jù)此裁定駁回上訴，維持原裁定。

馬靜茹申請?jiān)賹彿Q：1.其提交的證據(jù)可以充分證明被申請人于2017年10月26日對其房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。2.村委會不是行政主體，更不具備征收拆遷主體資格。3.一、二審法院裁定駁回起訴，客觀上造成行政機(jī)關(guān)的行政行為處于無監(jiān)督的真空狀態(tài)。綜上，一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯誤，請求：撤銷二審裁定，發(fā)回原審人民法院重新審理。

本院認(rèn)為，對馬靜茹房屋的拆遷系石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項(xiàng)目需要，馬靜茹房屋所占土地也被用于南二環(huán)東延工程建設(shè)。此類項(xiàng)目的用地與征收拆遷工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地性質(zhì)的不同，分別依照《中華人民共和國土地管理法》或《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件和程序進(jìn)行；征收拆遷與征收補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在，并不宜假村民自治形式進(jìn)行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造，村民會議或村民代表會議可以在《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)議決涉及村民利益的相關(guān)事項(xiàng)，村民也應(yīng)遵照執(zhí)行；但是，村民會議或者村民代表會議決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。申言之，在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實(shí)際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償事項(xiàng)，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)，對強(qiáng)制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會等自治組織有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除。東仰陵村委會在原審期間雖承認(rèn)系其自行實(shí)施強(qiáng)制拆除，但各方對高新開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開拆遷動員大會，參與組織南二環(huán)東延?xùn)|仰陵村段拆遷工作的事實(shí)并無異議；高新開發(fā)區(qū)管委會還曾就限期完成該地段征地拆遷工作，專門向宋營鎮(zhèn)政府下達(dá)《督辦函》；東仰陵村委會送達(dá)的落款為2017年10月23日的《通知》也明確，拆遷系為保障南二環(huán)東延工程順利進(jìn)行，要求被拆遷戶自行拆除并到村委會辦理拆遷補(bǔ)償手續(xù)，否則將按照法律程序依法予以強(qiáng)制拆除；且高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強(qiáng)制拆除現(xiàn)場。因此，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對馬靜茹房屋的強(qiáng)制拆除，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系東仰陵村委會自主實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項(xiàng)目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實(shí)施的強(qiáng)制拆除。被訴強(qiáng)制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為東仰陵村委會實(shí)施，但村民委員會等自治組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在馬靜茹已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強(qiáng)制拆除行為雖以東仰陵村委會名義實(shí)施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實(shí)施的情況下，僅以東仰陵村委會自認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除為由，否定高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應(yīng)予糾正?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；第五款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第二款規(guī)定，當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。鑒于雙方至今未能通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議方式解決馬靜茹被拆除房屋的補(bǔ)償安置問題，本案應(yīng)以高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府和東仰陵村委會為共同被告，共同承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

綜上，馬靜茹的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案指令河北省高級人民法院再審；

二、再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

審判長 閻 巍

審判員 耿寶建

審判員 李智明

二〇二〇年三月二十六日

法官助理 駱芳菲

書記員 余藝苑

來源：魯法行談

東營市中級人民法院

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原標(biāo)題：《【以案釋法】強(qiáng)制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為村委會實(shí)施，但村委會等自治組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者》

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