原創(chuàng) 陳大鵬 中國投資參考

陳大鵬

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對外經(jīng)濟(jì)研究所

導(dǎo)讀

近年來，美西方密集出臺各類所謂高質(zhì)量全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，一方面計(jì)劃增加投入，另一方面高舉“高標(biāo)準(zhǔn)”旗幟，謀求對共建“一帶一路”倡議形成“戰(zhàn)略競爭”

●近年來美西方密集推出全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃

●全球基礎(chǔ)設(shè)施投資合作的新特征

●政策建議

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一國產(chǎn)業(yè)進(jìn)步乃至整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)性投資，但是受制于時間上的收益不確定、空間上的利益難協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會各類價值取向的復(fù)雜性，基礎(chǔ)設(shè)施投資往往存在巨大缺口?？鐕缘幕A(chǔ)設(shè)施投資更是受制于各種復(fù)雜的地緣因素。全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）《全球基礎(chǔ)設(shè)施展望》報告預(yù)測，到2040年全球基礎(chǔ)設(shè)施投資總需求將達(dá)到94萬億美元，約有15萬億美元的投資缺口。共建“一帶一路”倡議為彌補(bǔ)這個缺口做出重大貢獻(xiàn)，也給全球基礎(chǔ)設(shè)施合作帶來新理念新氣象。近年來，美西方密集出臺各類全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，一方面計(jì)劃增加投入，另一方面鼓吹所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)”，謀求對共建“一帶一路”形成“戰(zhàn)略競爭”。我國應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，秉持共商共建共享原則，堅(jiān)持開放合作，務(wù)實(shí)推動共建“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通高質(zhì)量發(fā)展。

近年來美西方密集推出全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃

美加速推動“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)倡議”機(jī)制化、多邊化。2019年，美、日、澳正式提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）倡議，試圖制定一套開放、包容、透明的所謂高質(zhì)量全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，主導(dǎo)未來印太地區(qū)乃至全球基礎(chǔ)設(shè)施投資?！八{(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”倡議已經(jīng)成為美“全政府項(xiàng)目”，2019年12月，美國正式將原美國海外私人投資公司和美國國際開發(fā)署“開發(fā)信貸局”各項(xiàng)功能加以整合，組建“美國國際開發(fā)金融公司”（DFC），這是藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)倡議的美方負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)倡議成為美運(yùn)作國際關(guān)系的抓手之一，成為美通過基礎(chǔ)設(shè)施合作深化“印太戰(zhàn)略”的重要政策工具。2021年6月以來，“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”倡議跳出三國“小圈子”走向多邊化，運(yùn)行機(jī)制和框架更趨成型。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)接手“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”倡議相關(guān)技術(shù)咨詢服務(wù)工作，設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，加快了“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”推進(jìn)速度。2022年3月，OECD正式發(fā)布《藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)：對于高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資全球認(rèn)證框架的一個提議》報告，提出了一系列項(xiàng)目實(shí)施條件、評分機(jī)制以及全流程評估機(jī)制等，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境和社會可持續(xù)性、穩(wěn)健性、開放性和透明性，建議按照此框架對全球基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行“認(rèn)證”，幫助私人部門識別好項(xiàng)目、發(fā)掘投資機(jī)會，引導(dǎo)私人部門資金布局全球基礎(chǔ)設(shè)施。

歐盟強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是歐盟自身以及整個世界經(jīng)濟(jì)增長、安全和韌性的基礎(chǔ)。2018年9月，歐盟發(fā)布《連接歐洲和亞洲：一項(xiàng)歐盟戰(zhàn)略的基礎(chǔ)》報告，要求聚焦交通、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源等領(lǐng)域，推動可持續(xù)、廣泛全面、基于規(guī)則的互聯(lián)互通，同時在雙邊、區(qū)域和全球等多層面上加強(qiáng)伙伴關(guān)系建設(shè)，創(chuàng)新金融模式、加強(qiáng)投融資合作、加大投資力度?；诖?，歐盟分別在2019年與日本、2021年與印度簽署互聯(lián)互通伙伴關(guān)系協(xié)議。2021年12月，歐盟正式出臺“歐盟門戶”（Europe Gateway）戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)智能、綠色、安全，將加強(qiáng)全球在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源、交通等領(lǐng)域的互聯(lián)互通并強(qiáng)化全球醫(yī)療衛(wèi)生、教育和研究體系?！皻W盟門戶”旨在為全球構(gòu)建可持續(xù)和可信賴的聯(lián)通機(jī)制，以解決氣候變化、健康威脅等全人類面臨的共同挑戰(zhàn)并強(qiáng)化全球產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)健性和競爭力。該戰(zhàn)略擬在2021-2027年間動員近3000億歐元投資。歐委會主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)全球復(fù)蘇和全球聯(lián)通的“歐盟模式”，即有效投資于滿足環(huán)保和社會標(biāo)準(zhǔn)的、符合歐盟價值觀和國際通行規(guī)則的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，形成“穩(wěn)健聯(lián)通”。

日本將高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“自由和開放印太戰(zhàn)略”的重要組成部分，尤其強(qiáng)調(diào)通過交通基建提升“連通性”（connectivity）來推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。2015年，日本提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”倡議，隨后升級為“擴(kuò)展版高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”，對于“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”提出明確要求，包括滿足經(jīng)濟(jì)效率（或者說全生命流程成本優(yōu)化）、安全性、自然災(zāi)害穩(wěn)健性、環(huán)保和社會影響可控性、本地社會和經(jīng)濟(jì)適用性，并加大金融支持、擴(kuò)展合作區(qū)域、納入更多民生設(shè)施和人才培養(yǎng)等“軟性項(xiàng)目”。2016年，日本和世界銀行聯(lián)合發(fā)起“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系”，截至2021年末，共計(jì)投入8200萬美元，支撐了世界銀行近200億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。2021年，日本出臺“海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年戰(zhàn)略規(guī)劃”，計(jì)劃與美、澳等盟友合作，以東南亞、非洲、中東、俄羅斯等國家和地區(qū)為重點(diǎn)，聚焦物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、智慧城市、能源、資源等領(lǐng)域，推進(jìn)高質(zhì)量海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是G7“重建更好世界”計(jì)劃（Build Back Better World，B3W）和美“面向繁榮的印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）的重要抓手。2021年G7峰會上，美聯(lián)合盟友推出“重建更好世界”計(jì)劃，是拜登政府“重建更好美國”（Build Back Better）計(jì)劃的“翻版”，是其推動美“重返世界舞臺”的重要標(biāo)志?！爸亟ǜ檬澜缬?jì)劃”聚焦非洲、拉丁美洲、印度洋-太平洋地區(qū)等中低收入國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要覆蓋氣候變化、健康安全、數(shù)字技術(shù)以及性別平等四個領(lǐng)域，指導(dǎo)原則包括價值觀引領(lǐng)、強(qiáng)化合作、市場驅(qū)動、強(qiáng)有力標(biāo)準(zhǔn)、健全多邊融資體系、發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等六個方面。2022年5月，美拉攏澳、印、日、韓和部分東盟國家等發(fā)起“面向繁榮的印太經(jīng)濟(jì)框架”，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)在技術(shù)、資金等方面合作來推動可持續(xù)、耐用型基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施體系的競爭性和連通性。

全球基礎(chǔ)設(shè)施投資合作的新特征

一是從國際格局看，美西方意圖將全球基礎(chǔ)設(shè)施投資作為大國博弈的重要工具。全球基礎(chǔ)設(shè)施是典型的公共產(chǎn)品，具有明確的發(fā)展與安全含義，基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出重新塑造“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”并嵌入這一聯(lián)結(jié)的特點(diǎn)。作為“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”倡議和“重建更好世界”計(jì)劃的美方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的美國國際開發(fā)金融公司（DFC）強(qiáng)調(diào)“開發(fā)+外交+回報”三位一體，即通過公私合作推動發(fā)展中國家的開發(fā)，在具有核心戰(zhàn)略利益的地區(qū)發(fā)揮服務(wù)外交的戰(zhàn)略工具作用，同時為納稅人提供可觀的經(jīng)濟(jì)回報。顯然，美西方意圖將全球基礎(chǔ)設(shè)施投資作為“戰(zhàn)略工具”開展大國博弈，其對共建“一帶一路”的污名化指責(zé)，也是基于其將基礎(chǔ)設(shè)施投資視為戰(zhàn)略博弈工具的立場。但事實(shí)上，我國推動共建“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通，是基于同沿線國家共同改善基礎(chǔ)設(shè)施、共同增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能，是著眼于經(jīng)濟(jì)合作，這與美西方的立場存在明顯差異。

二是從資本看，強(qiáng)調(diào)公共資源和私人資本的協(xié)調(diào)配合。公共資源在規(guī)模、模式和運(yùn)營方式上，都不足以支持全球基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨大資金需求。私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施體系長期可持續(xù)增長的關(guān)鍵，同時也是私人部門更多布局發(fā)展中國家長期資產(chǎn)、獲取長期經(jīng)濟(jì)回報的重要渠道。據(jù)估算，美西方私人投資者可投基金總量達(dá)到110萬億美元，但是2015-2019年間G7私人投資者對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額僅有220億美元。美國戰(zhàn)略和國際研究中心（CSIS）報告稱，國際金融公司動員私人資本參與海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的目標(biāo)是達(dá)到官方援助（ODA）的80%，按此推算，未來五年G7可以新增近700億美元投資。動員更多私人資本進(jìn)入全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)鍵有三。一是公共資金和私人資本的協(xié)調(diào)配合，形成好的利益分配機(jī)制，公共資金真正發(fā)揮“杠桿”和“兜底”作用，引導(dǎo)投資者形成合理預(yù)期。二是妥善的風(fēng)險管理，包括金融風(fēng)險、政策風(fēng)險、政治風(fēng)險和社會風(fēng)險。三是標(biāo)準(zhǔn)化的可投資產(chǎn)，在G20發(fā)布“基礎(chǔ)設(shè)施成為資產(chǎn)類別的路線圖”的基礎(chǔ)上，推動基礎(chǔ)設(shè)施成為一項(xiàng)具有吸引力的獨(dú)立的資產(chǎn)類別。

三是從項(xiàng)目看，規(guī)則體系逐漸成熟，“軟標(biāo)準(zhǔn)”方面的“高標(biāo)準(zhǔn)”成為“必答題”和“搶答題”。基礎(chǔ)設(shè)施投資的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是“硬標(biāo)準(zhǔn)”，而環(huán)境和社會影響等方面的標(biāo)準(zhǔn)是“軟標(biāo)準(zhǔn)”，這些“軟標(biāo)準(zhǔn)”的要求越來越高。一是全流程。對環(huán)境和社會影響的評估和管控貫穿項(xiàng)目全流程，評估機(jī)構(gòu)也越來越中立。二是必備性。良好的環(huán)境和社會效益逐漸成為項(xiàng)目必備的前置條件，不符合要求的項(xiàng)目即使有好的經(jīng)濟(jì)回報可能也無法立項(xiàng)。三是將來可能成為有約束力的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則體系大多是“自愿性標(biāo)準(zhǔn)”，即使是美國主導(dǎo)的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”倡議也采取“自愿性認(rèn)證”。但是，隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大國博弈加劇，高標(biāo)準(zhǔn)體系可能從“自愿性遵從”轉(zhuǎn)向“半強(qiáng)制性協(xié)議”甚至成為“強(qiáng)制性國際法”，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的“ISO質(zhì)量體系認(rèn)證”，未經(jīng)認(rèn)證的項(xiàng)目可能被排除在多雙邊國際合作體系之外。

四是從組織看，相關(guān)體系加快多邊化、機(jī)制化，可能形成新的國際組織。目前，全球形成了以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體制，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域卻缺乏全球多方共建體制和全球治理機(jī)制。在整合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，美西方全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各類倡議和伙伴關(guān)系可能加快實(shí)體化、多邊化、機(jī)制化，甚至可能被聯(lián)合國等國際組織和區(qū)域次區(qū)域國際合作機(jī)制認(rèn)可，形成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的多邊治理機(jī)構(gòu)。

政策建議

總的來看，美西方全球性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃加快成型。一方面，可能影響一些共建“一帶一路”國家開展設(shè)施聯(lián)通的預(yù)期。另一方面，要看到一是美西方全球性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃目前雷聲大、雨點(diǎn)小，在美西方普遍面臨“高通脹、低增長”國內(nèi)困局情況下，短期內(nèi)落地能力有限。且從全球發(fā)展的角度，美西方全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃具有一定程度彌補(bǔ)全球基建缺口、增強(qiáng)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長潛力的潛在功能，客觀上具有為共建“一帶一路”第三方市場合作打開新空間的可能性。我應(yīng)繼續(xù)秉持共商共建共享原則，堅(jiān)持開放合作、互利共贏，堅(jiān)定不移推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。

一是制度型開放，推動“一帶一路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”。加快探索“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系，以“務(wù)實(shí)的高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向”應(yīng)對美主導(dǎo)的“價值觀導(dǎo)向”的基礎(chǔ)設(shè)施投資合作。與共建國家及相關(guān)國際組織共同探索制定符合發(fā)展中國家國情的債務(wù)可持續(xù)評價體系，為發(fā)展中國家債務(wù)可持續(xù)的融資模式和融資結(jié)構(gòu)提供指引。與廣大發(fā)展中國家共同推動通信網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施開放互通，制定新型基礎(chǔ)設(shè)施隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)。探索合理的利益分配機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施治理模式，確保綠色和數(shù)字領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才投入。

二是務(wù)實(shí)合作，展現(xiàn)大國胸懷和行動力?？煽紤]探索推動全球基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展高層對話，推動多層次交流互鑒，強(qiáng)調(diào)共建“一帶一路”的包容性和開放性，適時探索共建“一帶一路”與“重建更好世界”倡議等進(jìn)行協(xié)調(diào)，務(wù)實(shí)推動第三方市場合作和民間合作。

三是交流互鑒，擴(kuò)大“中國智慧”的全球影響力。我國基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)過程中形成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)有機(jī)結(jié)合的開發(fā)性金融模式。實(shí)際上，“基建+土地開發(fā)”是為基礎(chǔ)設(shè)施這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品融資的重要機(jī)制，美國在建設(shè)第一條橫貫北美大陸的鐵路“太平洋鐵路”時為了支持負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)和運(yùn)營的私人企業(yè)，也向這些企業(yè)轉(zhuǎn)讓大片土地，允許這些企業(yè)以土地為抵押申請貸款等，鼓勵金融創(chuàng)新。應(yīng)系統(tǒng)研究開發(fā)性金融模式在共建“一帶一路”國家的適用性，從傳統(tǒng)的“資源型抵押”轉(zhuǎn)移到“開發(fā)權(quán)支持”，在法律上和機(jī)制上掃清障礙，讓我國企業(yè)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“外溢效應(yīng)”中更多獲益。

參考文獻(xiàn)：

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6. 尤荻，《跨境基礎(chǔ)設(shè)施合作論》，中國社會科學(xué)出版社，2021年9月.

編輯 | 伊 南

校對 | 閆建軍

設(shè)計(jì) | 大 米

本文刊于《中國投資》2022年11月號

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原標(biāo)題：《【觀察與思考】美西方全球性基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃新動向和我國的應(yīng)對｜中國投資》

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